Совершенствование организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления. Совершенствование структуры и системы органов муниципального управления и местного самоуправления Совершенствование организационной структуры орга

Специальность ВАК РФ22.00.08
Количество страниц 207

ГЛАВА I. Формы социальной организации управления в современной России».

1. Самоуправление как форма социальной организации.

2. Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления.

ГЛАВА II. Пути совершенствования организации местного самоуправления.

3. Структуризация социальной системы местного самоуправления.

4. Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование организации местного самоуправления»

Динамизм развития современной Российской Федерации, многогранность и взаимопроникаемость правоотношений ставят перед социологами не столько задачи научного обоснования процесса формирования органов местного самоуправления (несмотря на всю их значимость), сколько проблемы разработки и обоснования новых теоретических положений, объясняющих процессы формирования профессионального кадрового состава исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Речь идет о формировании новой кадровой идеологии - совокупности научно-обоснованных идей, теорий, взглядов, которые в концептуальном, систематизированном виде отражают и оценивают современную кадровую политику.

В послании Президента Российской Федерации В.В. Путина развитию и реформированию местного самоуправления уделяется отдельное место. Президент отмечает: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах.

Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления». И далее: «Ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральными, региональными и местными уровнями власти. Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью»1.

См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) от 19 апреля 2002 года.

В современном понимании местное самоуправление, несмотря на прочные исторические корни, представляет собой постоянно обновляющееся и поэтому, на наш взгляд, требующее постоянного изучения явление, характеризуемое большинством ученых как целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, в том числе об устройстве и порядке функционирования местной власти2. Положение муниципальных образований, в отличие от субъектов федерации, замечательно тем, что автономия местных образований носит не законодательный, а лишь административный характер, но их административная автономия абсолютна, то есть органы местного самоуправления обладают полным набором управленческих функций.

С середины XIX века по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправления и укреплению сильной центральной власти. Его ограничения проявляются в ряде форм. Во-первых, создаются специализированные правительственные органы и центральным властям передается ряд управленческих функций местных сообществ. Во-вторых, специализированные министерства наделяются полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанавливаются в виде административной опеки. В-третьих, административный контроль дополняется финансовым, выражающийся в политике выделения государственных субсидий муниципальным образованиям. Последнее положение нашло свое отражение в послании Президента РФ: «Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной

2 См.: Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.,1997. С. 5.; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. М., 1998. С. 34.; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Коллектив авторов/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 66-69. недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулярных налогов»3.

Таким образом актуальность развития и реформирования системы органов самоуправления всегда остается повышенной, ибо будучи наиболее динамичной социальной организацией местное сообщество постоянно нуждается в поступательном развитии системы органов и институтов самоуправления. Только развитое самоуправление, основанное на заинтересованном отношении к местным проблемам и своим гражданским обязанностям местных жителей, может стать надежной основой демократического федерализма.

При достаточной исследованности всей совокупности отношений, складывающихся на муниципальном уровне, можно констатировать, что большинство авторов уходит от анализа характера взаимодействия субъектов муниципальных правоотношений, от социологической оценки причинно - следственных связей.

Концепция децентрализованного управления, применяемая на современном этапе в Саратовской области, имеет специфический социальный характер отличающий его от подлинного самоуправления. Местные органы власти обладают здесь двойственной природой. Они остаются свободными самоуправляющимися, но в то же время выступают и как территориально обособленные подразделения государства т.е. их органы власти одновременно являются представителями интересов местного сообщества и представителями государства на данной территории.

Отличительной чертой данной концепции являются следующие факторы: - местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые (в частности в Саратовской области представительные органы власти муниципальных

3 См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) от 19 апреля 2002 года. образований избираются жителями. А главы окружных администраций назначаются из районного центра, представительных органов на окружном уровне вовсе не существует);

Административная автономия институтов самоуправления существует. Но ограничена региональными и федеральными законами то есть государственные органы выполняют свои управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными сообществами (разграничение полномочий и предметов ведения). Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как назначения должностных лиц так и собственной деятельности;

Муниципальные образования имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, но опека осуществляется и здесь.

На практике повсюду «естественной формой управления», как заметил еще А. Токвиль, стала централизация4. Государство фактически руководит деятельностью органов местного самоуправления даже в странах «западной демократии».

При переходе к рыночным отношениям в Российском государстве, при перемещении большей части функций управления хозяйственным комплексом из центра в регионы, при концептуальном изменении и перераспределении роли федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в структуре управления жизнедеятельностью государства, как никогда ранее возникает необходимость проведения активной нормотворческой деятельности, с целью юридического закрепления происходящих в обществе перемен. И очень важно, чтобы вновь принимаемые правовые акты, регулирующие становление и развитие местного самоуправления в России не воспроизводили старые образцы государственных территориальных программ, регулирующих порядок развития местного хозяйства в условиях СССР, то есть

4 См.: Токвиль А. Американская демократия// Западная социология XIX века. СПб., 1997. в условиях директивного управления и планирования. Это возможно только в случае постоянного и Целенаправленного учета публично-правовых интересов населения, проживающего в муниципальных образованиях, на основе научных методов (организационных, юридических, экономических) определения основных направлений работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Одной из фундаментальных проблем нашего времени является дефицит культуры целеполагания и целеосуществления в процессах политико-правового развития, в том числе и на муниципальном уровне. Целенаправленность власти, как государственной, так и местной, целесообразность ее действий, прямо связаны с заранее осмысленным результатом. Применительно к человеческим сосуществованию, под целесообразностью понимается соответствие между действиями и заранее поставленной целью, которая вырастает из потребностей человека или группы людей, и в этой деятельности реализуется. Однако, далеко не всегда постановка властными структурами целей и подбор необходимых средств для их достижения, основываются на оценке реальных потребностей и интересов населения, на объективных и субъективных возможностях и условиях их осуществления.

Методологическая база социального менеджмента, созданная фундаментальными работами М. Вебера, Э. Дюркгейма, Р. Мертона, Н. Дугласа, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури, А. Пригожина, Н. Смелзера, Романова П.В., Ярской Е.Р., Быченко Ю.Г. позволяет проводить научно-обоснованные социологические исследования механизмов становления местного самоуправления в системах государственной власти и гражданского общества5. Несомненно, заслуживают внимание исследования в области

5 См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избр. произведения. М., 1990. С.44-639; Дюркгейм Э.О. Разделение общественного труда. М., 1994; Дюркгейм Э. Социология. М., 1995; Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Смелзер Н. Социология. М., 1994; Социально-экономические проблемы развития современной России/ Под ред. В.Н. Ярской. Саратов, 2003; Алексеев O.A., Быченко Ю.Г., Голованов И.А. Совершенствование социальной организации муниципальной службы в современной России. Саратов, 2003. управления социальными структурами таких социологов как Р. Будон, Ж. Бурден, Э. Гидденс, Э. Дюран, П. Ленд, Ж. Шевалье6.

Изложенные выше соображения и определили характер содержания, выбор и актуальность темы диссертационного исследования. Анализ категории «социальной организации муниципальных образований», степень ее влияния на социальную организацию местного самоуправления и предложенные выводы - это не самоцель, а средство решения актуальных в современных условиях для Российской Федерации в целом, для субъектов Федерации и отдельных муниципальных образований общественно значимых проблем.

На современном этапе развития социологической мысли усиливается внимание к проблемам научно-обоснованного развития местного самоуправления как со стороны ученых саратовских школ социологии (JI.C. Аникин, O.A. Алексеев, A.B. Ляпин)7, так и со стороны должностных лиц органов городского и сельского самоуправления (Ю.Н. Аксененко, В.В. Баксаляр, А.Г. Воронин, В.А. Лагин, Ю.П. Рогачев, Д.Ю. Шапсугов)8. При этом исследования затрагивают уже не общие положения становления и развития самоуправления, а более узкие аспекты, характеризующие обра

6 Будон Р. Место беспорядка. М., 1998; Бурден Ж. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1996; Дюран Э.Местные органы власти во Франции. М., 1996; Ленд П. Менеджмент - искусство управлять. М., 1995; Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996.

7 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов. 1997; Алексеев O.A. Инновационные тенденции в государственном управлении России // Инновационные процессы в управленческих системах России. Астрахань, 2002; Ляпин A.B. Современные социально-политические и экономические аспекты в деятельности сельских муниципальных образований// Социально-экономические и управленческие тезаурусы реформирования российского общества Волгоград, 2002.

См.: Аксененко Ю.Н. Социологические методологические принципы технологий оптимизации должностной структуры муниципальных служащих // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов-н/Д, 1999; Баксаляр В.В. Организация городского самоуправления в странах Европы и России // Социальные институты и процессы на третьем этапе реформирования российского общества. Саратов, 2002; Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-н/Д-Пятигорск, 1998; Воронин А.Г., Лагин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и в Германии. Ростов-н/Д, 1995. зовательные потребности работников государственной и муниципальной службы, специфику городского и сельского самоуправления, роль управленческих и национальных традиций в процессе институциализации местного самоуправления в различных районах Саратовской области и различных регионах Российской Федерации. В последние годы появилось большое количество работ, посвященных вопросам, связанным с кадровой проблемой и управлением персоналом. Наиболее интенсивно разрабатываются организационные аспекты построения различных ветвей муниципальной власти на местах, нашедшие отражение в работах И.И. Овчинникова, В.В. Малетина, В.М. Рябова, Е.С. Шугриной, Т.А. Ореховского9.

Наряду с трудами, освещающими аспекты исторического формирования местного самоуправления (И.А. Емельянов, В.В. Еремян, A.B. Иванов, В.Ф. Абрамов, A.B. Венков, A.JI. Ябров), в контексте заявленной диссертантом темы необходимо указать и на работы, посвященные анализу современных практик (Г.В. Барабышев, В.И. Васильева, В.В. Скребнев, М.В. Кузьмичев, И.В. Стазаева), в которых содержатся положения, касающиеся роли традиций в становлении самоуправленческих форм.

Несмотря на разноплановость и неоднозначность работ авторов, они оказали существенную помощь автору в разработке избранной проблемы. В работах этих авторов рассматривается широкий круг проблем, связанных с развитием и формированием низовых сельских институтов и их влиянием на местные органы управления. Обращение к вышеперечисленным работам позволяет не только в определенной степени оценить перспективы и наметить некоторые направления в развитии отечественной модели институтов местного самоуправления, но и предвидеть возможные препятствия

9 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. Малетин В.В. Состояние экономики Саратовской области и необходимость ее трансформации // Инновации в экономике региона. Саратов, 1997; Макаров Р.Г., Рябов В.М. Современные механизмы муниципального управления. Самара, 1998; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск. 1992; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М., 1999. и трудности в социальной институциализации местного самоуправления в России.

Проведенный анализ специальной литературы дает основание заключить, что существует целый ряд вопросов, до настоящего времени не разработанный исследователями. Недостаточно определена степень необходимой привязки кадровой политики в органах сельского самоуправления к социально-управленческим потребностям сельских муниципальных образований. Нет достаточно разработанной схемы бесконфликтного для сельских социальных институтов образования новых форм самоуправленческих структур в социальном пространстве села. Не в полной мере используется отечественный опыт реализации демократических традиций управления сельским сообществом, в частности, опыт использования социальных институтов села как фактора развития органов местного самоуправления.

Целью диссертационной работы является выявление приоритетных форм и направлений совершенствования структуры социальной организации органов и институтов местного самоуправления на районном и окружном уровнях в условиях стабилизации социально-экономической и политической обстановки в современной России.

Для достижения этой цели сформулированы следующие исследовательские задачи:

Раскрыть наиболее значимые, на современном этапе, основы организации социального и кадрового менеджмента на местном уровне в современной России;

Определить российскую ментальность характера функционирования бюрократической системы местного самоуправления и сравнить ее с мировыми аналогами;

В соответствии с новыми политическими реалиями обосновать важность научно-обоснованного подхода при формировании районного и окружного бюрократического звена органов местного самоуправления;

Проанализировать организацию работы с кадрами в органах муниципальной службы, с учетом социально-политических особенностей формирования органов самоуправления в Саратовской области;

По результатам проведенного эмпирического исследования, создать социологический портрет чиновников различного ранга муниципальных органов управления, соответствующего запросам наибольшего числа избирателей.

Объектом исследования является социальной организации государственного и муниципального управления районного уровня.

Предмет исследования - социальные формы, факторы и последствия функционирования местного (сельского) самоуправления.

При решении поставленных исследовательских задач автор старается придерживаться синтеза различных социальных теорий в той степени, насколько это помогало достижению поставленной цели. Принципиально важные для нас тезисы содержат концепции участия в управлении М. Вебера, обучающейся организации А. Этцони, организационного общества Р. Престхаса, делегирования полномочий Р. М. Кантер и Ф. Шумахера. Применялись положения Р. Парка и Э. Берджеса о типах социального контроля, Т. Парсонса о структурном функционализме, Дж. К. Хоманса о социальном обмене, Э. Гидценса об уровне демократического участия, Ч. Кули о символическом интеракцизме.

Тема диссертации находится на стыке нескольких социально-гуманитарных дисциплин, поэтому потребовалось привлечение социологических теорий, правовых основ деятельности органов и институтов самоуправления, исторических факторов реализации самоуправления в России, методик и практик муниципального управления. В связи с этим, мы обращались также к социологическим идеям, содержащимся в трудах представителей русской социально-философской мысли -И.А. Ильина, П. Сорокина, А. Соловьева. При подготовке всех разделов исследования применялся метод научного моделирования, как один из главных методов современной социологии управления и социального менеджмента.

Исследовательская гипотеза строится на предположении о необходимости коренного реформирования современной модели социальной организации местного самоуправления, в свете предложений внесенных Президентом Российской Федерации, в связи с социально-политическими, экономическими и управленческими изменениями, произошедшими в Российской Федерации с начала XXI века. Современная структура государственной власти и изменение во властных полномочиях региональных управленческих элит, требует приведение в соответствие с новыми управленческими реалиями социальной организации муниципального уровня власти.

Проверка гипотезы осуществлялась через изучение как материалов, позволяющих характеризовать содержание социальной организации современного самоуправления, сложившейся в ходе эволюционного развития муниципальных органов в России, так и данных о социальных ожиданий населения по деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправления, являющееся инструментом самостоятельного и под собственную ответственность решения местным сообществом вопросов местного значения, должно стать реальным противовесом региональной системе власти и органом контроля с низу деятельности региональных элит на местном уровне. Местное самоуправления должно во взаимодействии с федеральными органами власти контролировать деятельность регионального звена власти, что существенно повысит эффективность как общегосударственного управления, так и проведения социальных программ направленных на повышение благосостояния населения.

Научная новизна диссертации:

Предложено построение вертикали власти в государстве на основе делегирования полномочий в противовес директивному руководству, с учетом российских традиций народовластия;

Обоснована необходимость превращения органов местного самоуправления в дееспособную форму социального контроля за деятельность на местном уровне региональных государственных органов власти, со стороны местного сообщества;

В соответствии с последним изменениями в структуре управления государством и обществом проводимых Президентом РФ обоснованна ценность социальной организации местного (сельского) самоуправления отечественной модели;

На основе эмпирического материала и экспертных опросов специалистов показаны социологические портреты служащего органов сельского самоуправления отвечающего социальным ожиданиям местных жителей и изменившимся социально-экономическим и политическим факторам развития современного российского общества;

Предложены пути превращения окружных органов сельского самоуправления в Саратовской области из проводников государственной политики на селе в легитимную форму контроля со стороны населения за деятельностью органов муниципального управления на уровне сельского района.

Эмпирическую базу исследования составили данные полученные в результате социологически опросов проводившихся специалистами Поволжской академии государственной службы и ФГУП НИПИ ГИПРОПРОМ-СЕЛЬСТРОЙ среди которых были социологи, политологи и экономисты. Составление анкеты и проведение опроса проходило при участии должностных лиц исполнительных и представительных органов Александрово-гайского, Балаковского, Красноармейского, Краснопартизанского, Мар-ксовского, Новоузенского, Энгельского муниципальных образований Саратовской области. Исследования проводились в 2001-2002 годах в рамках мониторинга общественного мнения жителей муниципальных образований, в преддверии выборов депутатов в представительные органы самоуправления и депутатов Саратовской областной Думы III созыва. Было изучено мнение жителей семи муниципальных образований Саратовской области, а также жителей города Саратова. Кроме опроса жителей был проведен экспертный опрос должностных лиц представительных и исполнительных лиц органов местного самоуправления указанных муниципальных образований, с целью изучения их мнения на возможные пути и методы совершенствования кадровой работы на муниципальном уровне. В процессе работы над диссертацией использован обширный банк дайных Поволжской Академии государственной службы, созданный за 90-е годы в результате социологического изучения кадрового состава муниципальных служащих в Саратовской области.

Выносимые на защиту положения:

1. Деятельность по управлению социальными сообществами и институтами включает не только директивные методы, основанные на жестком подчинении нижестоящих звеньев управления выше стоящим, но и на принципах делегирования полномочий органам власти со стороны местных сообществ. Самоуправление есть продукт социального взаимодействия местного сообщества с органами государственной власти основанное на добровольной самоорганизации членов местного сообщества. Использование такого вида самоорганизации в государственном управлении существенно повышает его эффективность и составляет важный фактор развития гражданского общества в целом.

2. Совершенствование организации местного самоуправления должно идти по направления развития научно обоснованной кадровой политики как на районном так и на окружном уровне. Достигнуть это можно созданием долгосрочной системы повышения профессионального и образовательного уровней работников всех структур и институтов местного самоуправления. Централизованная система обучения позволяет существенно улучшить качество муниципальной бюрократии, что будет способствовать повышению эффективности взаимодействия муниципального и регионального бюрократических аппаратов с целью защиты интересов местного сообщества.

3. Совершенствование организации местного самоуправления в современной России должно соответствовать изменившемуся государственному устройству. Если советская форма самоуправления отвечала унитарному государственному устройству Советского Союза, то в современных условиях построения демократического федерализма необходимо строить взаимодействие государства и гражданского общества на принципах делегирования полномочий. Главным условием которого должно стать создание жизнеспособным муниципальных образований, которые престанут выполнять роль административно-хозяйственных единиц, а станут полноправными участниками процесса организации управления жизнедеятельностью местных сообществ на районном и окружном уровнях. Важным при этом должен быть принцип экономической целесообразности существования того или иного муниципального образования, дабы создаваемые в нем органы и институты местного самоуправления не попадали в финансовую зависимость от региональных и федеральных структур государственной власти, что несомненно ограничивает их возможности в отстаивании социальных интересов местных сообществ.

4. Для эффективного функционирования системы управления муниципальным образованием помимо достаточных объемов финансирования местного жизнеобеспечения очень важно иметь слаженность в функционировании органов и институтов самоуправления, достигнуть этого можно если глава администрации, депутаты представительного органа, аппарат администрации смогут объединиться в сильную команду единомышленников, способных понять главную идею момента, организовать вокруг себя предельно возможное число граждан, и скоординировать их усилия для воплощения этой идеи в жизнь. Такая социальная управленческая система способна принести наибольшую социально-экономическую выгоду жителям муниципального образования и заметно повысить уровень их материального благосостояния.

5. Проводя социальные и кадровые реформы на муниципальном уровне необходимо по возможности более полно использовать имеющийся конструктивный опыт организации системы управления и кадровой подготовки. Полученный, в ходе эмпирического исследования социальных ожиданий населения в отношении личных качеств муниципальных чиновников, социологический портрет позволяет сделать вывод о значительном влиянии на управленческие ориентиры населения национальных и традиционных форм и методов управления. Поэтому, создаваемые органы самоуправления по возможности должны становится институциализированным выражением воли населения конкретного муниципального образования с учетов различных социально-управленческих специфик того или иного местного сообщества. Система органов местного самоуправления, как наиболее демократической формы управления, не может быть унифицирована для всей страны, она должна отвечать запросам населения муниципального образования чтобы стать реальным инструментов выражения их интересов, а не превращаться в агентов влияния государства в местном сообществе. В таком своем качестве органы самоуправления быстро теряют доверие населения и как следствие этого не могут эффективно управлять местным сообществом

Проведенное исследование является прикладным в плане определения места и роли научно обоснованной совершенствование социальной организации органов местного самоуправления в период переживаемого российским обществом реформирования государственных и общественных управленческих структур.

Материалы и результаты исследования могут составить научную основу для разработки программ развития районного и окружного самоуправления, а также могут использоваться в научно-педагогической деятельности при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по социологии управления.

Теоретические положения, методологические подходы, практические результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, применялись при разработке федеральной программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (на 1999 - 2014 г.г.), в выступлениях на научных конференциях проходивших в 2001-2003 годах в Поволжской Академии государственной службы, а также в трех публикациях.

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Голованов, Иван Андреевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местные органы власти включают в себя несколько различных ветвей, осуществляющих взаимодействие, как на принципах партнерства, так и на основе взаимоподчиненности. К государственным органам местной власти можно отнести контрольные органы федерального и регионального подчинения (МВД, ФСБ, прокуратура, налоговые органы), а к муниципальным органам - администрации сельских районов и округов. К местному самоуправлению относятся представительные органы муниципальных районных образований и их аппараты, а также сельские сходы граждан в округах. Каждые из перечисленных органов имеют свои социально-политические функции и соответствующую структуру. Так государственные органы местной власти призваны контролировать проведение на местах официальной государственной политики. Муниципальные органы местной власти призваны обеспечивать полноправное и эффективное социально-экономическое развитие муниципального образования и обеспечить взаимодействие с государственными органами федерального и регионального уровня для координации своей деятельности и интересов населения с государственной политикой. Местные органы власти самоуправления обеспечивают контроль со стороны населения муниципального образования за деятельностью государственных и муниципальных органов власти и отстаивают интересы населения перед государством.

Если государственные и муниципальные местные органы власти находятся в некотором соподчинении, через возможность государства экономическими, политическими и судебными мерами воздействовать на районную исполнительную власть, то органы власти самоуправления (по конституции) не подотчетны ни государственным ни муниципальным органам местной власти и отчитываются только перед своими избирателями, что дает им возможность проводить самостоятельную политику по отстаиванию интересов избирателей перед государством и органами муниципальных администраций.

В разных муниципальных образованиях, в различных окружных администрациях области мы видим отличные друг от друга формы социальной организации. Можно констатировать: ситуацию на местах определяет кадровый состав муниципальной службы, так как именно эти люди отвечают и определяют состояние социальной сферы в поселениях.

Социальную организацию муниципального образования определяют три основных фактора:

1. Законодательная база местного самоуправления.

2. Финансовая основа деятельности органов местного самоуправления (как показатель эффективности).

3. Кадровый потенциал. Целостность команды, сплоченность административного аппарата (ячейки системы социальной организации) вокруг одного лидере либо одной идеи.

Особенность местного самоуправления Саратовской области заключается в следующем:

Представительные органы власти существуют лишь на районном уровне;

Глава администрации муниципального образования избирается не всенародно, а только составом представительного органа;

Все остальные руководители органов местного самоуправления не избираются, а назначаются.

В других регионах Российской Федерации мы наблюдаем другой подход к формированию органов местного самоуправления.

При единстве принципов формирования органов местного самоуправления, на лицо многообразие их форм. Неизменно одно, даже при разных подходах и различных формах формирования системы местной власти, кадры, то есть люди с их плюсами и минусами, с их моральными, идейными, политическими, человеческими слабостями и сильными сторонами, определяют социальную значимость того либо иного органа местной власти.

Предметы ведения местного самоуправления определены законодательно и составляют: а) вопросы местного значения; б) отдельные государственные полномочия.

В тоже время в разных муниципальных образованиях, в различных окружных администрациях области мы видим совершенно отличные друг от друга картины. Именно это дает основание констатировать: ситуацию на местах определяет кадровый состав муниципальной службы, т.к. именно эти люди отвечают и определяют состояние социальной сферы в поселениях.

Кроме этого существует ряд до сих пор нерешенных вопросов сдерживающих процесс научно обоснованного подбора кадров для органов местного самоуправления:

1. Процесс территориальной организации местного самоуправления в целом ряде регионов РФ еще не завершен, органы местного самоуправления носят временный, переходящий характер на многих территориях. Они еще должны доказать свою практическую состоятельность.

2. Если строго следовать российскому законодательству, то субъекты РФ не вправе самостоятельно определять наличие только какого-либо одного территориального уровня организации местного самоуправления, ограничивая тем самым права граждан на самоуправление смысле его организации на иных территориальных уровнях в порядке правовой преемственности применительно к прежним Советам все уровней.

3. Тем не менее практически и во избежание дискредитации новой системы местного самоуправления организация муниципальных образований на уровне поселков и сельских советов (волостей) в большинстве случаев, а на уровне сел и деревень - в абсолютном большинстве, нереальна и нецелесообразна. Однако проведение такой установки в жизнь должно осуществляться без нарушения законодательства, путем разъяснительной работы среди населения и организации ею волеизъявления по вопросам установления уровней территориальной организации местного самоуправления и изменения границ муниципальных образований.

4. По мере созревания финансово-экономических, кадровых и иных условий, интеллектуальной и практической готовности населения к эффективному осуществлению самоуправления оптимальный уровень организации муниципальных образований, видимо, будет перемещаться с городов и сельских районов на уровень городских районов, поселков и сельсоветов (волостей).

5. Процесс законодательного разграничения полномочий и предметов ведения между государственными органами власти и муниципальными образованиями находится лишь в стартовой фазе и требует дальнейшей основательной концептуальной и практической проработки.

6. На данный момент почти полностью отсутствует разграничение законами полномочий по предметам ведения местного самоуправления между субъектами РФ и разноуровневыми муниципальными образованиями. В этой области необходима большая новаторская работа.

7. Вопросы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления также находятся лишь в начальной стадии федерального и регионального законодательного регулирования.

В связи с этим главный вопрос, который необходимо решить в настоящее время - это принятие Законов о муниципальной службе на федеральном и региональном уровнях. Особо следует сказать о проекте Закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который полон противоречий, неточных формулировок, по ряду позиций не сходятся концы с концами. Конечно, здесь имеет значение и то обстоятельство, что в России за сто последних лет не было принято ни одного Закона о службе. И главная задача данных законопроектов - это определение лиц именуемых по статистике, переписи, штатным расписаниям и т.п., служащими отнести к муниципальным служащим: только ли управленцев, то есть чиновников, или вместе с ними всех остальных служащих, работающих во всех муниципальных структурах - образовательных учреждениях, больницах, театрах и т.п. Известно, что Закон "Об основах государственной службы РФ" отнес к государственным служащим только служащих в государственных органах, да и то не всех.

Проект Закона "06 основах «муниципальной службы в РФ" поступил следующим образом: в статье 1 он включил в контингент муниципальных служащих всех муниципальных структур - муниципальных органов, учреждений, предприятий и т.д.

Такое решение данной проблемы, наверное совершенно необходимое и правильное: в любой системе, основанной на самоуправлении, не должно быть обособленной чиновничьей касты, живущей по своим правилам и отгороженной от остальной части населения. Исходя из вышеизложенного цель Закона Саратовской области "Закон о муниципальной службе в Саратовской области" состоит в том, чтобы на базе общих положений законов Российской Федерации отразить и закрепить организацию и функционирование муниципальной службы, основные особенности, определяющие ее предназначение.

Эффективность деятельности созданных органов самоуправления районов области в значительной степени зависит от того, насколько качественно осуществлен подбор кадров составляющих аппарат представительных и исполнительных органов самоуправления. Чем сложнее и ответственнее становятся задачи и функции передаваемые государственными органами и населением органам местного самоуправления, тем важнее отбор, ибо дороже обходятся ошибки при заполнении вакансий, особенно если речь идет о ключевых должностях.

Сегодня можно сказать главное. Да, в Российской Федерации созданы все предпосылки для развития местного самоуправления:

Есть необходимая законодательная база;

Административно-территориальное устройство произведено с учетом особенностей национального, экономического, исторически традиционного управления поселениями;

В практику широко вошло такое понятие, как местные налоги, которые собираются, и, главное расходуются по распоряжению органов местной власти на решение местных проблем;

Создана действенная система контроля за финансовой, экономической и общественно-политической деятельностью представительной и исполнительной ветвями власти органов местного самоуправления.

Анализируя уровень развития местного самоуправления в Саратовской области можно сделать такие выводы: все основные принципы формирования органов выполняются.

Для решения проблем социальной организации местного самоуправления в Саратовской области разработана концепция кадрового обеспечения органов государственной муниципальной службы. Основные положения которой заключаются в следующем.

На органы управления возлагается ответственность за проведение эффективной работы по важнейшим направлениям кадровой политики и достижение высоких результатов.

Реструктуризация кадровых служб должна быть основана на анализе их деятельности, выработке новых критериев оценки качества и уровня кадровой работы, в соответствии с законодательством о государственной и муниципальной службе.

Процесс реструктуризации, совершенствования структур по управлению кадрами, должен сочетаться с мероприятиями по социальной защите высвобождаемых работников кадровых служб, их переподготовке, трудоустройству и достойному пенсионному обеспечению.

Залогом эффективности работы по формированию высокопрофессионального и нравственного корпуса государственных и муниципальных служащих являются постоянные инновационные усилия руководителей государственной и муниципальной службы, социальный контроль за деятельностью органов управления работой с кадрами.

Эффективность работы с кадрами в решающей степени определяется интенсивным использованием информационных технологий. В организации современной кадровой работы существенно изменились содержание, место и роль информации. Информационные технологии являются одним из важнейших ресурсов государственного и муниципального управления. Большие возможности для развития кадрового потенциала государственной и муниципальной службы представляет создание Банка кадровой информации Саратовской области. Особое внимание уделеляется созданию экспертных систем в сфере динамики развития кадров.

Развитие процессов децентрализации управления, усложнение кадровых процессов привело к интенсификации информационного обмена, к развитию телекоммуникационных технологий, изменивших скорость и характер информационного обмена в работе с кадрами. Это диктует необходимость создания информационной инфраструктуры, которая должна связать организационно-кадровые подразделения государственной и муниципальной службы в единую систему.

При реализации Концепции кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы основное внимание уделяется следующим приоритетам информационного обеспечения:

Обеспечение развития региональной сети компьютерных телекоммуникаций для организационно-кадровых служб государственных и муниципальных органов, созданию телекоммуникационной инфраструктуры;

Организация с помощью новых информационных технологий мониторинга кадрового потенциала;

Использование современных кадровых технологий в организации и деятельности кадровых служб;

Подготовка высококлассных специалистов в сфере информационного менеджмента и информационных технологий;

Структурная перестройка информационных подразделений, обеспечивающих работу кадровых служб, совершенствованию методов их работы;

Обеспечение открытости для граждан и гласности проведения кадровой политики, в соответствии с российским законодательством.

Использование современных информационных технологий помогает внедрению и использованию наукоемких инновационных кадровых технологий, повысить эффективность работы с кадрами государственной и муниципальной службы. Социальное обеспечение кадровой работы призвано создать условия для раскрытия кадрового потенциала служащих и обеспечить привлечение на государственную и муниципальную службу талантливых и нравственных людей. Социальная политика в органах государственной власти и местного самоуправления должна строиться на принципах законности и социальной справедливости. Правовой основой разработки механизма социального обеспечения работы должны стать федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Законы Саратовской области «О государственной службе Саратовской области» и «О муниципальной службе в Саратовской области».

Государственный, муниципальный служащий при исполнении должностных обязанностей находится под защитой государства. Никто не вправе вмешиваться в служебную деятельность государственного или муниципального служащего, осуществляемую в рамках их компетенции кроме лиц, прямо уполномоченных на то законом.

Разработка механизма социального обеспечения и социальной защиты связана с определением стандартов, нормативов и процедур, которые гарантируют профессиональный и должностной рост и достойный уровень жизни. Она предусматривает:

Разработку процедур обеспечения мер безопасности, применяемых для защиты жизни и здоровья государственных и муниципальных служащих и членов их семей;

Разработку и применение мер правовой защиты, предусматривающих все виды ответственности за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;

Разработку механизма реализации социальных гарантий, предусмотренных законом Саратовской области «О муниципальной службе в Саратовской области»;

Разработку процедур социальной защиты служащего при реорганизации и ликвидации государственного (муниципального) органа, предусматривающих возможность переподготовки, перевода на другую работу и включения в резерв;

Разработку нормативов обязательного страхования государственных и муниципальных служащих за счет средств соответствующего бюджета;

Определение и введение стандартов, нормативов и процедур обеспечивающих условия для эффективной деятельности служащего.

Основным условием и принципом механизма социального обеспечения и социальной защиты государственных и муниципальных служащих является соответствие уровня социальных гарантий и социальной защиты должностному росту.

Одним из важнейших компонентов механизма социальной защиты государственной и муниципальной службы является работа согласительных комиссий в органах власти. Необходимо разработать нормативно-правовой акт, определяющий задачи, функции, полномочия и состав данной комиссии.

Условием повышения качества и результативности управленческого труда является повышение престижности профессии служащего в обществе, повышение авторитета власти в целом. При выполнении этих условий на государственную службу будут идти и с полной отдачей работать талантливые и нравственные люди. Функции, которые выполняют государственные и муниципальные служащие чрезвычайно важны для общества и государства и сложны. Для эффективного выполнения этих функций необходимо достойное социальное обеспечение служащих, правовая и социальная защита.

Выполнение задач, намеченных в Концепции кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы, позволит подготовить и расставить на руководящие должности муниципальной службы такие кадры, которые будут удовлетворять двум основным требованиям: а) по деловым и организационным своим качествам со стороны Правительства Саратовской области; б) по моральным и человеческим качествам соответствовать требованиям, предъявляемым населением.

Опираясь на данные массовых опросов местного населения ряда муниципальных образований можно предложить ряд мер по совершенствованию социальной организации местного самоуправления: 1) Для обеспечения более эффективного контроля за деятельностью представительных органов местного самоуправления в Саратовской области со стороны местного населения ввести прямые всенародные выборы глав муниципальных образований. Эта мера позволит главам стать более независимыми по отношению к региональным властям и больше стремиться отстаивать интересы избирателей так как они станут основными цензорами его работы.

2) Ввести представительные органы власти на окружном уровне в сельском и районном уровне в городском самоуправление и прямые выборы глав окружных администраций. Это повысит авторитет окружных органов самоуправления и поможет им вести более жесткий диалог с руководителями хозяйств и главами муниципальных образований при отстаивании интересов местных сообществ.

3) Провести структурно-территориальную реорганизацию существующих муниципальных образований с целью их укрупнения, это поможет сократить расходы на излишне раздутый штат муниципальных служащих и решить основную задачу местного самоуправления - самостоятельного и под свою ответственность решения местным сообществом вопросов местного значения. Более крупные муниципальные образования будут иметь большую, по сравнению с нынешними, экономическую базу. Это позволит им проводить независимую от региональных властей политику на удовлетворение потребностей местного сообщества. Они станут реальным инструментом контроля со стороны населения за политикой региональных элит.

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Голованов, Иван Андреевич, 2004 год

1. Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург. 15.10.85.

2. Закон Саратовской области "О земле", от 12. 11. 1997 года

3. Закон Саратовской области "О выборах в органы местного самоуправления в Саратовской области";

4. Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области";

5. Закон Саратовской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Саратовской области";

6. Закон Саратовской области "О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями";

7. Закон Саратовской области "О статусе депутата представительного органа муниципального Собрания в Саратовской области";

8. Конституция Российской Федерации от 12.12. 1993 г.

9. Устав (основной закон) Саратовской области.

10. Федеральный закон Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08. 01. 1998.

11. Постановление Саратовской областной Думы от 25.09.96 № 32 -513 "О принятых уставах муниципальных образований".1. Литература:

12. Абалкин Л. Задачи экономической науки и проблемы перестройки научной деятельности Института экономики АН СССР//Вопросы экономики. 1991. №6. С.З.

13. Акофф Р. Планирование будущего корпорации. М., 1985.

14. Аксененко Ю.Н. Социологические методологические принципы технологий оптимизации должностной структуры муниципальных служащих // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов-н/Д, 1999.

15. Алексеев H.H. Русский народ и государство. М., 1998.

16. Алексеев O.A., Косырев И.П., Свистунов И.И. Социально-политическая активность сельского населения в современной России. Саратов. 1998.

17. Алексеев O.A., Скребнев В.В. Социальная организация районного муниципального образования. Саратов, 1999.

18. Амелин В.Н. Социология политики. М., 1992.

19. Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов. 1997.

20. Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989

21. Араб-Оглы Э.А. Обозримое будущее: Социальные последствия НТР: год 2000. М., 1986.

22. Афанасьев В.Г. Социальныя информация и управление обществом. М., 1975.

23. Ахметова Г.Г. Социальная дифференциация общества и интересов// Социологические исследования. 1997. № 8.

24. Ашин Г.К. Современные теории элиты: критический очерк. М.: 1985.

25. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998.

26. Базаров Ю.Н. Социальная психология: методы и технологии управления персоналом организации. М., 2000.

27. Баксаляр В.В. Организация городского самоуправления в странах Европы и России // Социальные институты и процессы на третьем этапе реформирования российского общества. Саратов, 2002.

28. Бакштановский В.И., Согомонов Ю.В. Социально-политический процесс и гражданский этнос: феномен ко-эволюции//Социологические исследования. N 7/1991.

29. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

30. Белых А.К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Д., 1972.

31. Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы общества. М.,1984

32. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление М.,1874.

33. Битем Д. Бюрократия//Социологический журнал. 1997. № 4.

34. Блинова B.C., Шестов Н.И. Эволюция политической системы России в IX-XX веках. Саратов, 1994.

35. Блау П. Исследование формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М., 1972.

36. Блау П. Различные тоски зрения на социальную структуру и их общий знаменатель// Американская социологическая мысль М., 1996.

37. Бойков В.Э. Социально-политические факторы развития российского общества//Социологические исследования. 1995. №11.

38. Бойков В.Э. Профессиональная культура государственной службы // Социологические исследования. 1999. № 2

39. Бороднин Ф.М. Ценности населения и возможности местного само-управления//Социологические исследования. 1997. №1.

40. Брудер В. Бюрократия // Политологические исследования. 1991/№3.

41. Бутенко А.П., Колесниченко Ю.В. Менталитет россиян и евразийст-во//Социологические исследования. 1996. №5

42. Бутурин Г.Н., Ознобшин В.А., Романов B.C. Становление местного самоуправления на селе//Социологические исследования 1997. №1.

43. Будон Р. Место беспорядка: критика теории социальных изменений. М., 1998.

44. Бурден Ж. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1996.

45. Василенков П.Т. Советы народных депутатов: организация и деятельность. М., 1983.

46. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3 СПб., 18691871.

47. Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избр. произведения. М., 1990.

48. Вебер М. Основные социологические понятия// Избр. произ. М., 1990

49. Ведлен Т. Теория праздного класса. М.1984.

50. Ветр Н. История Советского государства. 1900-1991. М., 1959.

51. Воронин А.Г., Лагин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997.

52. Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.

53. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-н/Д Пятигорск, 1998.

54. Волгин А. Цели и задачи кадровой политики// Проблемы теории и практики управления. 1991. №4.

55. Вятр Е. Социология политических отношений. М., 1979.

56. Государство и местное самоуправление. Региональные проблемы. Саратов. 1998.

57. Гидденс Э. Политика, управление и государство // Рубеж, Альманах социальных исследований. 1992/ №3.

58. Гидденс Э. Последствия модернити // Новая постиндустриальная волна на Западе: антология. М., 1999.

59. Жизненное пространство человека и общества./Под ред. Устьянцева В.Б. Саратов. 1996;

60. Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные обязанности/Социологические исследования. 1999 № 2.

61. Демьянченко А.Н., Обушенков Л.Л. Муниципальное управление. Учебное пособие. Хабаровск Нижний Новгород. 1998.

62. Дмитриев A.B., Степанов Е.И., Чумиков А.П. Российский социум в 1995 году: конфликтологическая экспертиза//Социологические исследования. 1995.№ 1

63. Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти //Социологические исследования. 1997. № 8

64. Демакина B.JL, Лысиков В.В. Профессиональный отбор кадров. Саратов. 1999.

65. Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

66. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда//Тексты по истории социологии XIX-XX веков. М., 1994.

67. Дюркгейм Э. Социология. М., 1995.

68. Журавлев А. Выборы в органы законодательной власти: предварительные итоги и территориальная специфика//Власть. 1998. № 2.

69. Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особен-ности//Социологические исследования. 1999. № 2.

70. Иванов В.Н. Реформы и будущее России//Социологические исследования. 1996. № 3.

71. Ивановская Л.В., Свистунов В.П. Обеспечение системы управления персоналом на предприятиях. М., 1995.

72. Иванченко А. Большая перемена//Муниципальная власть.1998-№ 2.

73. История политических партий России. М., 1994.

74. Историки спорят. М., 1989.

75. Кадровая служба рыночной экономики. Вып. 3: Работа с кадрами на предприятии (Документы и рекомендации) М., 1991

76. Капитонов Э.А. Социология XX века. Ростов-н/Д. 1996.

77. Кадры государственного и муниципального управления. Социальный портрет. Екатеринбург, 1993.

78. Казанчев Ю.Д. Писарев А.Н. Муниципальное право. Учебник. М 1998.

79. Kapp Э. История советской России. Большевистская революция (1917-1923 гг.) М., 1990. Кн. 1 Т. 1.

80. Калиниченко JI.A. Организация муниципальной службы. Саратов, 1998.

81. Кейнс Дж. Россия//Социологические исследования. 1991. N 7

82. Кириллов Ю. Кадры, конечно, решают все, но где же их взять?// Российская федерация. 1997. № 11

83. Коржахина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986.

84. Коржахина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия.//Вопросы истории. 1993. № 7.

85. Красин Ю.О. О перерастании социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление//Современные проблемы социалистической демократии и перспективы ее реализации. Прага. 1975.

86. Краткая философская энциклопедия. М., 1994.

87. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право российской Федерации. М., 1997.

88. Леванов В. К. Динамика социально-политической ситуации в России: опыт социологического мониторинга//Социологические исследования. 1997. № 11.

89. Ленд П. Менеджмент искусство управлять. М., 1995.

90. Лукин A.B. Переходный переод в России: демократизация и либеральные реформы//Политические исследования. 1999 №2.

91. Лысиков В.В. Социологические аспекты технологии оценки квалификации, образования и карьеры стратегического руководителя. Саратов. 1995.

92. Лысиков В.В. Управление персоналом. Саратов. 1999.

93. Ляпин А.В. Современные социально-политические и экономические аспекты в деятельности сельских муниципальных образований// Социально-экономические и управленческие тезаурусы реформирования российского общества Волгоград, 2002.

94. Макаренко В.П. Правительство и бюрократия.//Социологические исследования. 1999. № 2.

95. Макаров Р.Г., Рябов В.М. Современные механизмы муниципального управления. Самара, 1998.

96. Манахов Р.Г., Рябов В.П. Актуальные проблемы развития муниципального управления. Самара, 1997.

97. Маслов Е.В. Управление персоналом предприятия. Учебное пособие/ Под ред. П.В. Шепетова. М., 2000.

98. Масленников В.А. Трудовые производственные коллективы в социально-правовых исследованиях/Право и социология/Отв. Ред. Ю.А. Тихо-шугов, В.П. Казимирчук. М., 1973.

99. Масловский М.В. Анализ концепции тоталитарной бюрократии // Социологические исследования. 2000/ № 4.

100. Материалистическая диалектика В 5 т. Т. 4. Диалектика общественного развития. М., 1984.

101. Местное самоуправление в зарубежных странах /Под общ. Ред. Н.П. Медведева М., 1994.

102. Местное самоуправление. Политологический подход./Под ред. Долгова В.М., Саратов 1994.

103. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992.

104. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления «советского» коммунистического государства 1917- 1991. Саратов. 1996.

105. Михельс Р. Социология политических партий в условиях демократии //Западная социология XIX века. СПб., 1997.

106. Муниципальный менеджер: Учебное пособие для ВУЗов. М., 1997.

107. Муниципальная служба /Под ред. Ю.В. Кириллова. Обнинск, 1996.

108. Муниципальное управление. Базовые учебные планы и программы. Москва Нижний Новгород. 1998.

109. Муниципальное управление. Профессиональное развитие персонала: Учебно-методическое пособие/ А.И. Коньков, B.C. Нечипаренко, Б.Т. По-номаренко и др. М., 2001.

110. Муниципальное управление и поддержка предпринимателя: Учебное пособие/Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисок, Н.Б. Багрова и др./Под ред. В.П. Селянского, А.Г. Воронина, Б.Т. Пономаренко М., 2001.

111. Научно-практический комментарий к конституции Российской Федерации/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997.

112. Нестеренко A.B. Демократия: проблемы субъекта // Общественные науки и современность. 2002/№ 4.

113. Никольский С.А. " Аграрная реформа" 1991-1995 г.г. и проблема модернизации российской деревни//Крестьяноведение. Теория. История. Современность. Ежегодник. 1996.

114. Никонов В.И. Кадровый потенциал муниципальных органов местного самоуправления и пути его укрепления. Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. Кадроведение: Курс лекций. М., 1998.

115. Новая стратегия государственной и муниципальной службы в условиях переходного периода.//Уральская академия государственной службы. Екатеринбург. 1999.

116. Новгородцев П.И. Демократия на распутье. М., 1991.

117. Оболонский A.B. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность // Общественные науки и современность. 2001/№ 3.

118. Основы теории политической системы. М.,1985.

119. Овчинников Н.Е. Социализм и активность личности в рабочем коллективе: Социально-философские и социально-политические проблемы. Петрозаводск. 1979.

120. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

121. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М., 1999.

122. Оценка работников управления/ Под ред. Г.Х. Попова. М., 1996.

123. Парк Р. Конкуренция и конфликт // Вопросы социологии. 1994 /№ 5.

124. Паркинсон К.Н. Законы Паркинсона: Сборник. М., 1989.

125. Парсонс Т. Новые тенденции в структурно-функциональной теории. Структурно-функциональный анализ в современной социологии//Инф. бюлл. Сер. Переводы и рефераты. 1968. Вып.1, № 6,

126. Пахитнов К. Городское и земское самоуправление. СПб., 1911.

127. Подготовка кадров для рыночной экономики: планы, программы, технологии М., 2000.

128. Политология: Энциклопедический словарь/Общ. ред. и сост. Аверьянова Ю.И. М., 1993.

129. Понеделков A.B. Условия эффективности социальных технологий в системе государственного и муниципального управления. Майкоп. Ростов-н/Д, 1999.

130. Пригожин А.И. Социология организации. М., 1983.

131. Престхас Р. Организационное общество. Ростов-н/Д., 1996.

132. Психология управления. Курс лекций./Под ред. J1.K. Аверченко. Москва Новосибирск. 1999.

133. Пугачёв В.П. Руководство персоналом организации: Учебник. М., 1998.

134. Работа с кадрами местного самоуправления. Екатеринбург, 1996.

135. Радугин A.A., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 1997

136. Романовский Н.В. Социология и институт государственной службы. // Социологические исследования. 1999 № 2.

137. Руткевич М.Н. О социальной структуре советского общества // Социологические исследования. 1999 № 4.

138. Рывкина Р.В. Парадоксы российской социологии // Социологический журнал. 1997 №4.

139. Савченко В., Шупус А. Феномен государственного предприятия // Российский экономический журнал. 1997/№1.

140. Свешников Основы и пределы самоуправления СПб.,. 1872.

141. Сёмин А. Еще раз в защиту крестьян//АПК: экономика, управление. 1995 N 12.

142. Сидоренко И.Н. Государственная кадровая политика/ Уч. пособ. к спец. курсу. Ростовн/Д, 2001.

143. Симуш П. Крестьяне и правители на распутье //Власть 1997 № 5.

144. Смелзер Н. Социология. М., 1994.

145. Смольков В.Г. Бюрократизм//Социологические исследования. 1999. №2.

146. Социально-экономические проблемы развития современной России/ Под ред. В.Н. Ярской. Саратов, 2003.

147. Советский энциклопедический словарь/Под ред. Прохорова М., 1990.

148. Соловьев А.И. Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом//Политические исследования. 1999 №2.

149. Сорокин П.А. Общедоступный учебник по социологии. Статьи разных лет. М., 1994

150. Сорокин П.А. Человек, цивилизация, общество. М., 1992.

151. Социальная активность и духовное богатство личности/Под общ. ред. K.M. Никонова. Волгоград. 1980.

152. Социально-экономическое положение Саратовской области за 19951996 гг.(обзор). Саратов, 1997.

153. Социально-экономическое положение саратовской области за2001год.

154. Социальный менеджмент/Под ред. С.Д. Ильенковой. М., 1998.

155. Социологические проблемы управления./Уральская академия государственной службы. Екатеринбург. 1999.

156. Социология экономики и управления/Под ред. JI.T. Волчковой. СПб., 1998.

157. Страницы истории советского общества. М., 1989.

158. Страссман П.А. Информация в век электричества (проблемы управления). М., 1987.

159. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

160. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления//Социологические исследования. 1997. № 6.

161. Трошкин Е.И. Коллективизм или гражданское общест-во//Социологические исследования. 1991 N 7.

162. Туган-Барановский М.И. Социальные основы кооперации. М., 1988.

163. Турен А. Возвращение человека действующего: очерки социологии. М., 1998.

164. Турен А. Способны ли мы жить вместе // Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология. М., 1999.

165. Управление трудовыми ресурсами / Под ред. JI.A. Костина М., 1987.

166. Управленческое консультирование. Т. 2./Под ред. М. Кубра М., 1992.

167. Управление персоналом организации. Учебник / Под ред. А. Якиба. М., 1998.

168. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

169. Фадеев В.И. Гарантии прав местного самоуправления в РФ. Научно-аналитический обзор. М., 1994.

170. Федоров К.Г. Союзные органы власти (1922-1962 гг.). М., 1963.

171. Феофанов К.А. Социология организации Никласа Лумана: коммуникация власти и доверия//Социологические исследования. 1999 № 3.

172. Формирование ГКП. Концептуальные основы, цели, приоритеты// Охотский Е.В., Сулемов В.А. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. Кадроведение: Курс лекций. М., 1998.

173. Франция: организация административной власти. Посольство Франции в России. 1996.

174. Фролов С.С. Социология. М., 1994.

175. Хвостов В.М. Основы социологии. М., 1920.

176. Хромов П.А. Экономическое развитие России. М., 1967.

177. Хоманс Дж.К. Возвращение к человеку // Американская социологическая мысль: Тексты. М., 1996.

178. Хучен М. Стратегия управления трудовым потенциалом предприятий. М, 1993.

179. Черников В.Г. О социально-филосовских проблемах регионологии //Актуальные проблемы комплексного развития регионов и преодоления социально-экономических различий между ними. Саранск, 1983.

180. Чумиков А.Н. Насилие меньшинства как следствие несовершенства современной политической системы в России//Социологические исследования. 1996 № 4.

181. Чумиков А.Н. Конфликтология социальных отношений как политико-научная дисциплина и практическая специализация//Социологические исследования. 1997 № 7.

182. Ципкин Ю.А. Управление персоналом М., 2001.

183. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и в Германии. Ростов-н/Д, 1995.

184. Шевалье Ж. Государственная служба. М. «Композит» 1996.

185. Шещиня C.B. Управление персоналом современной организации/ Учебно-практическое пособие. М, 1997.

186. Широков А., Юркова С. Возможности и условия финансирования муниципальных органов// Экономист. 1997/№7.

187. Шпакова Р.П. Вместе с Огюстом Контом и вопреки ему//Социологические исследования. 1999 №3.

188. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск. 1992.

189. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1969.

190. Щербаков А. Кто он муниципальный служащий?//Российская Федерация. 1997 № 11.

191. Южаков В.Н. Реформирование государственной службы России в общеевропейском контексте // Оценка результативности управленческой деятельности государственных и местных органов управления. Саратов,1996.

192. Юревич А.В. Ученые в политике//Политические исследования. 1999 №2.

193. Burgess Е. The growth of the Cities: on introduction to a research project? Chic., 1925.

194. Cupps D. Emerging problems of citizen participation // Public administration Review. 1997. № 46.

195. Etzioni A. The Comparative Analysis of Complex Organizations N.Y., 1961.

196. Goffman E. Strategic Interaction. Philadelphia, 1969.

197. London S. Creating citizens through public deliberation. Dayton; Ohio,1997.

198. Mied J. The philosophy of the act.Chic., 1938.

199. Thomas J. Public Participation in Public decisions. San Francisco, 1995.

200. Ansoff H.I. Implanting Strategy. N.Y., 1965.

201. Barker R. The Social Work Dictionary. Silver Spring, 1993.

202. Hannan M. T., Freeman J. Structural Inertia and Organizational Change// American Sociological Rew. 1984. April.

203. Kovner A.R., Neuhauser D. Health Services Management. Michigan, 1994.

204. Laczniak G.R., Murphy P. E. Ethical Marketing Decisions. Boston, 1993.

205. Wohlmann H., Derlien H.-U. u. a. Psychisch Berifindichkeit in Ost- und Westdeutschland im siebten Jahr nach der Wende. Ergebnisse einer empirischen Untersuchung. Bonn, 1997.

206. Walsh M. Building citizen involvement. Washington, 1997.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7 за 2007 год

Специалисты справедливо отмечают, что проектирование системы местного самоуправления необходимо осуществлять с учетом региональных особенностей. В северных районах страны наиболее значимыми из них являются суровые природно-климатические условия, огромные незаселенные пространства, отсутствие дорожной сети, крайне низкая плотность населения. Вместе с тем, как представляется, имеются определенные универсальные научно-методические положения, на которых должна базироваться система местного самоуправления, независимо от региональных особенностей. Исходя из результатов исследования, нами сделана попытка сформулировать данные положения.

Обследования, проведенные нами на основе письменных и устных опросов различных слоев населения, свидетельствуют, что основная масса респондентов недооценивает важность местного самоуправления для преодоления кризиса и социально-экономического развития страны. Поэтому изложение результатов исследования целесообразно начать с данной проблемы.

1. Роль местного самоуправления в развитии экономики и территорий.

Анализ показывает, что для развития экономики и территорий, в том числе сельских, каковыми в большинстве являются северные территории, необходимо соблюдение определенных базовых условий, основными из которых являются демократизация государственного управления, демонополизация экономики и наличие устойчивых и эффективных институтов власти.

Демократизация государственного управления является основной предпосылкой развития местного самоуправления. Демонополизация собственности обеспечивает формирование многоукладной экономики. Наличие же устойчивых и эффективных институтов власти необходимо для создания приемлемых условий хозяйствования, включающих большой комплекс вопросов: наличие благоприятных правил игры, защиту прав собственности и другие (табл. 1). Причем, устойчивое функционирование экономики возможно лишь при условии, если правила игры рассчитаны на руководителей средних способностей.

Как известно, в ходе реформ многоукладная экономика, в целом, сформирована. В связи с этим развитие экономики и территорий в России главным образом сдерживается двумя факторами: недостаточным развитием местного самоуправления и отсутствием благоприятных условий хозяйствования. Учитывая это, представляется, что основные усилия органов власти и экономической науки должны быть сосредоточены в данных направлениях.

Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе
(при наличии многоукладной экономики)

№	Факторы *
1	Политическая и административная поддержка (создание благоприятной среды)
2	Финансовая поддержка (оптимизация межотраслевого баланса, страхование)
3	Информационная, инновационная, маркетинговая и правовая поддержка
4	Обеспечение доступа к ресурсам (финансовым, материальным, информационным)
5	Подготовка кадров для отрасли
6	Обеспечение доступа к рынкам сбыта
7	Защита внутреннего рынка, развитие внутренней конкуренции
8	Поддержание равновесия на рынке сельхозпродукции и продовольствия (закупки, продовольственные интервенции)
9	Защита прав собственности, в том числе мелких собственников
10	Развитие аграрной науки, семеноводства и племенного дела
11	Строительство и содержание дорогостоящих инфраструктурных объектов
12	Создание приемлемых правил игры, обеспечение их стабильности

* Являются функциями государственного управления отраслью.

Анализ свидетельствует, что основная масса перечисленных условий не соблюдается. Это означает, что государство не выполняет в должной мере свои функции в области экономики.

В качестве показателей для контроля выполнения государством перечисленных требований могут быть использованы следующие: условия хозяйствования рассчитаны на руководителей средних способностей (устойчиво работают не менее 85 % сельскохозяйственных формирований); двери в агробизнес открыты для каждого гражданина страны, имеющего необходимую подготовку; нет угрозы продовольственной безопасности страны.

Если условия хозяйствования важны для развития экономики, то решающую роль в социальном развитии поселений играет уровень развития местного самоуправления. Изучая причинно-следственные связи в области развития экономики и территорий, мы пришли к выводу о наличии двух взаимосвязанных цепочек развития:

1. Демократизации государственного управления → развитие местного самоуправления → укрепление экономической базы сельских поселений → рост созидательной активности селян → формирование гражданского общества → развитие сельских территорий.

2. Демократизации государственного управления → формирование многоукладной экономики на селе → формирование приемлемых условий хозяйствования → развитие экономики → развитие сельских территорий.

В связи с отмеченным возникает вопрос: «Почему так важна роль местного самоуправления»?

Практика показывает, что актуальность и эффективность данного института власти определяется тем, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации общественно-экономической жизни страны. В свою очередь, в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Поэтому без преувеличения можно сказать, что будущее России зависит от развития местного самоуправления. Сегодня, образно говоря, линия фронта в борьбе за развитие демократии в России и самой России проходит именно через местное самоуправление. Все это дает основание утверждать, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» имеет для страны фундаментальное значение. Это говорит о необходимости особо ответственного отношения к его качеству.

Анализ публикаций по теме исследования и итоги проведенных нами опросов свидетельствуют, что развитие местного самоуправления многие связывают лишь с решением социально-экономических проблем территорий. Между тем, речь здесь идет о куда более важном и глубинном процессе об изменении идеологической основы общества на основе формирования в нем отношений, основанных на более справедливых принципах, позволяющих получить высокий социальный и экономический эффект.

2. Оценка современного состояния местного самоуправления в России.

С учетом сложившейся в стране ситуации, вопрос «Есть ли в России институт местного самоуправления»? на первый взгляд может показаться неуместным. Между тем этот вопрос, как и прежде, сегодня крайне актуален для нашей страны. Дело в том, что данного института власти пока в России фактически нет. Чтобы убедиться в этом приведем несколько аргументов.

1. Несмотря на многообразие определений, под местным самоуправлением большинством авторов понимается система регулирования и развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению вопросов местного характера на основе самоорганизации, на базе, преимущественно, собственных ресурсов. Но собственные ресурсы это, прежде всего, собственные доходы. В подавляющем большинстве сельских администраций их доля колеблется в пределах 5-7 %, то есть ничтожна.

Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 %. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов «преимущественно, собственными ресурсами».

Не лучше обстоят дела и на районном уровне, необоснованно отнесенного к системе местного самоуправления. К примеру, в Кузнецком районе Пензенской области в 2006 году ожидался не рост, а снижение доходов с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6 %). Предполагалось заметное снижение расходов района с 90 397 тыс. руб. до 79 463 тыс. руб. (на 12,1 %). С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов района не менее чем на 30 %.

Таким образом, новый закон не только не способствует решению социальных проблем, но и создает предпосылки для ухудшения состояния социальной сферы в Кузнецком районе. Как показывает анализ, подобная ситуация складывается во многих районах России. Из этого следует, что районные администрации, как и сельские, в основном, реализуют программы, доведенные сверху, выполняя делегированные полномочии. В результате, простор для собственной инициативы самих районов также сведен к минимуму. Это означает, что закон № 131 не создает условия для эффективной работы ни поселенческих, ни районных властей.

2. Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России.

3. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по обследованным нами развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.

Изложенные аргументы убедительно свидетельствуют, что в России реально функционирующего института местного самоуправления нет. Как следствие, остается незадействованной целая ветвь управления, быстрыми темпами идет оголение сельских территорий. В этом плане негативное влияние неразвитости указанного института значительно сильнее, чем политика неперспективных деревень.

Как следствие, идет огромное давление на города, особенно Москву, из-за массового притока населения из других регионов, остается неиспользованным колоссальный созидательный потенциал нации, который по своим масштабам (как показывает зарубежный опыт) не меньше того, который заключен в нефтегазовом комплексе страны.

Если учесть, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества, то следует весьма неутешительный вывод: сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией. Поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, сельские территории России не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность сельских поселений останется на низком уровне.

Иначе говоря, если нет дееспособного института местного самоуправления, то нет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем российского села и общества в целом.

3. Что препятствует развитию местного самоуправления в России.

В связи с вышеизложенным возникает вопрос «Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления»? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что с начала реформ в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Случай беспрецедентный. Причем, все они принимались в канун президентских выборов и преподносились как огромный шаг в развитии демократии в стране.

В действительности же эти законы не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления, значит и демократии в России.

В ходе исследования нами проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ № 131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ № 131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного пирога», а не преумножение богатств сельских территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.

Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие сельских территорий: в Минэкономразвития и торговли РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, за Минсельхозом РФ закреплены функции по развитию сельских территорий, реализуется ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», принят ФЗ № 131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития сельских территорий и т.д.

Однако нерешенной остается главная проблема развитие местного самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.

Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития сельских территорий и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными. В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию данного института в 21 веке не только экономически и политически нецелесообразно и накладно, но и неприлично.

Примечательно, что во второй половине 19 века, несмотря на недавнюю отмену крепостного права, в области развития местного самоуправления российская монархия сделала значительно больше, чем нынешние власти в России, продекларировавшие себя демократическими.

Мы внимательно изучили доводы противников местного самоуправления в России (народ не готов, на селе нет кадров, денег на всех не хватает, за рубежом к этому шли 200 лет, в России утерян генетический потенциал, начнутся массовые хищения, развитие местного самоуправления является угрозой для целостности страны) и пришли к выводу, что они несостоятельны. К примеру, одним из наиболее распространенных является аргумент «на селе нет кадров». Но это не причина, а следствие отсутствия дееспособной системы местной власти. Доказательством этому служит то, что в г. Москве кадров вполне достаточно, но по данным Госкомстата РФ по уровню развития местного самоуправления столица находится на последнем месте среди субъектов федерации. Так что дело не в кадрах и прочих благих намерениях.

Во многих случаях решения, принимаемые федеральными и региональными органами власти в области местного самоуправления, не поддаются разумному объяснению. Иногда же дело доходит и до прямых подлогов. Так, в Бюджетном кодексе РФ искажено понятие «собственные доходы», отнеся к ним почти все трансферты. Тем самым, за счет госбюджета искусственно увеличиваются местные бюджеты, что создает иллюзию развития местного самоуправления в России.

Кроме того, бюджеты районных администраций, выполняющих государственные функции, также отнесены к местным бюджетам. Из новой редакции Бюджетного кодекса РФ исключено понятие «минимальные социальные стандарты». В Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счет укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. Подобных примеров в каждом регионе десятки.

Несмотря на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие сельских территорий и страны в целом.

4. Перспективы развития местного самоуправления в России.

Учеными и практиками предлагаются различные пути развития местного самоуправления в России. Все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Не оспаривая правомочность таких подходов, мы все же считаем, что для России целесообразна иная модель местного самоуправления, в которой заложены более рациональные принципы формирования систем управления, направленные на гармонизацию интересов в системе отношений «население государство бизнес», пополнение бюджетов всех уровней, решение иных актуальных проблем России. Рекомендуемые пути развития местного самоуправления изложены в таблице 2.

Таблица 2. Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России

№	Аргументы
1	Совмещение вектора интересов всех уровней управления (организация МСУ на принципах территориального хозрасчета)
2	Демократизация межбюджетных отношений
3	Совершенствование (упрощение) налоговой системы
4	Совершенствование механизма бюджетного выравнивания
5	Выбор рационального варианта систематизации функций МСУ
6	Совершенствование структуры органов МСУ
7	Концентрация функций МСУ в рамках 1-го министерства (ныне в 4-х)
8	Создание вертикали МСУ
9	Возврат к одноуровневому МСУ
10	Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов МСУ

Рассмотрим краткое обоснование по каждому из указанных в таблице направлений развития местного самоуправления.

4.1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.

Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.

Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти, то есть организация управления на принципах территориального хозрасчета. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России (при слабой власти демократия невозможна в принципе).

Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой массы, формируемой на территории сельского поселения, рекомендуется осуществлять по принципу: «все физические и юридические лица, зарабатывающие на территории поселения, распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции»: поселению 60 %, району 20 %, региону 10 %, федерации 10 % (сохраняя при этом существующие трансферты). Естественно, эти цифры, как и другие, взяты не с потолка. Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли собственных доходов сельских поселений к общепризнанным стандартам.

Особо следует отметить, что сумма затрат, необходимых для реализации данного предложения, составляет лишь 1,2 % от консолидированного бюджета РФ. Если учесть, что данная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел. или 27 % населения страны, то следует признать: данные издержки незначительны, то есть, оказывается, не так уж много нужно для решения социальных проблем села, как кажется на первый взгляд.

По нашему мнению, чтобы окупить эти затраты потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от этих вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны.

4.2. Демократизация межбюджетных отношений.

В большинстве сельских поселений 85-95 % бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ. Из этого следует, что местные бюджеты «проедаются», не ориентированы на развитие территорий.

Как уже отмечалось, передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20 %. При этом доходы местных бюджетов на 75 % должны формироваться за счет собственных источников.

4.3. Совершенствование налоговой системы.

Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Рассмотрев возможные варианты, нами рекомендуется заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход, включая единый сельхозналог, на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу). Целесообразность этого предложения продиктована следующими соображениями:

1. НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому же допускающим возможность крупных злоупотреблений.

2. Прибыль главный показатель устойчивости экономики предприятия. Но налог на прибыль предприятиями скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно диагностировать «здоровье экономики», а значит, разрабатывать эффективные программы её развития.

Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики. При этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов в сельских поселениях будет находиться в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо.

Имеются основания полагать, что указанное упрощение налоговой системы является эффективной мерой либерализации экономики.

4.4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона.

В связи с этим предполагается сначала выравнивание проводить в районе, затем перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.

4.5. Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.

Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.

На основе систематизации функций по содержательному признаку нами разработана модель структуры управления районной администрации, которая, как представляется, позволит лучше организовать работу его персонала. В этом несложно убедиться, сравнив фактическую структуру Администрации Кузнецкого района Пензенской области (рис. 1) с его проектной структурой (рис. 2).

4.6. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.

В России за развитие сельских территорий несут ответственность 4 министерства: Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ, Минздрав и соцразвития РФ и Минсельхоз РФ. Согласно правилам формирования систем управления, подобное распыление функций и размытие ответственности неоправданно. В связи с этим, мы считаем целесообразным сосредоточение функций местного характера в одном органе Министерстве по вопросам местного самоуправления РФ, в которое может быть трансформировано Министерство регионального развития РФ.

4.7. Создание вертикали местного самоуправления.

Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления (в Великобритании Министерство жилищного хозяйства и местного управления, в Японии Министерство по делам местной автономии и т.д.).

4.8. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.

ФЗ № 131 ввел двухуровневое местное самоуправление, чего раньше в России не было никогда. Практика показывает, что чем дальше от селян отделена власть территориально, тем меньше у них возможность влияния на неё.

Районная администрация малодоступна для сельского населения, к тому же выполняет функции государственного управления, в связи с чем её рекомендуется вернуть в систему государственного управления.

Необходимо также учесть, что система государственного управления должна «просматривать все снизу доверху». Обрыв данной системы на уровне региона, как это предусмотрено ФЗ № 131, нецелесообразен.

4.9. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Согласно новому закону, органы местного самоуправления могут быть избраны на срок от 2 до 5 лет. На практике в подавляющем большинстве эти органы выбираются на 5 лет.

Опыт свидетельствует, что сроки избрания должны зависеть от уровня управления. На основе анализа данной проблемы, нами рекомендуется 2-х летний срок выборности сельских администраций. Такой срок избрания в органы местной власти практиковался в России в период рассвета земств. Он обеспечивает высокую активность и прозрачность работы органа власти поселения. Его достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить деятельность органа местного самоуправления.

Опыт также показывает целесообразность более частой смены руководителей (по данному поводу существует вполне справедливое выражение: «власть должна работать бегом»). Рекомендуемый срок продолжительности пребывания в должности руководителя сельской администрации 10 лет. Связано это с тем, что после такого срока работы у большинства руководителей снижается деловая активность, они становятся менее восприимчивыми к новшествам.

На основе экспертной оценки мы попытались определить возможную эффективность от внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления. Результаты этой оценки показаны в таблице 3.

№	Результаты
1	Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
2	Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране
3	Повышение активности и эффективности работы органов власти
4	Улучшение условий для развития бизнеса
5	Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения
6	Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
7	Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом
8	Формирование гражданского общества
9	Активное развитие территорий
10	Снижение противоречий между сельскими и районными администрациями, а также главами регионов и мэрами региональных центров
11	Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
12	Снижение социальной напряженности
13	Рост бюджетов всех уровней управления
14	Снижение оттока кадров из села, притока сельского населения в города
15	Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях
16	Повышение эффективности государственных программ развития экономики
17	Уменьшение «головных болей» у органов власти по поводу проблем деревни
18	Создание условий для реформы ЖКХ
19	Воспитание у населения уважения к законам и к чужой собственности

В прогнозах оправданна осторожность, особенно в науке. Тем более, учитывая, что в органах власти и научной среде немало оппонентов, не согласных с изложенными выше предложениями. Несмотря на это, мы склонны считать, что рекомендуемая модель местного самоуправления является одной из немногих прорывных социально-экономических технологий, в которых Россия нуждается как никогда. Поэтому мы убеждены в том, что формирование системы местной власти на базе перечисленных принципов обеспечит ускоренное развитие сельских территорий и страны в целом.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра________________

Фамилия Имя Отчество

Анализ и совершенствование системы местного самоуправления на примере МО "Васильевский"

Дипломная работа студента(ки) ____курса________формы обучения

Специальность «___________________________________________»

Допущено к защите на ГАК

Зав. кафедрой

доктор экономических наук, профессор

Н.И.Архипова

«__»____________201 г.

Научный руководитель

старший преподаватель

Л.Н.Солянкина

«__»_____________201 г.

г. Санкт-Петербург

Введение

1. Теоретические основы местного самоуправления

1.3 Функции МСУ

2.Анализ системы МСУ в Санкт-Петербурге

2.2 Функции

2.3 Особенности

2.4 Сравнительный анализ городов федерального значения

3.3 Улучшение состояния системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО Васильевский»

Заключение

Приложения

Введение

Опыт проведения преобразований в различных сферах социальной и экономической жизни показал, что только те из них имеют шанс на успех, которые осознанно поддерживаются на региональном и местном уровнях, одобряются населением. В условиях кризиса данный тезис не только не потерял своей актуальности. Напротив, в данной ситуации «от того, насколько синхронно, совместно, солидарно будут действовать государство с одной стороны, и гражданское общество с другой стороны, - зависит успех».

Сложившиеся условия требуют максимально внимательного отношения к эффективности работы органов власти и управления всех уровней, обоснованности новых планов и программ, концентрации имеющихся ресурсов. Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития выступает не как самоцель, а как инструмент решения главной задачи органов государственной власти и местного самоуправления - повышения качества жизни россиян.

Актуальность исследования состоит в том, что специфика системы местного самоуправления опирается на властные структуры в вопросах реализации, в пределах собственной компетенции закрепленных полномочий, на гражданское общество при максимальной приближенности и взаимодействии с населением, а также на хозяйствующих субъектов, представляющих собой муниципальные образования – производителей и потребителей продукции и услуг с собственным бюджетом. Это позволяет говорить о целесообразности принципиально нового подхода к функционированию и возможностям отдельных институтов властных полномочий. Система местного самоуправления как раз является таким единым институтом, который сочетает в себе все вышеперечисленные составляющие.

Проблематика исследования заключается в том, что интенсивность конкуренции на отечественном рынке такова, что появились явные признаки спада деловой активности, годовое количество вновь открываемых компаний и фирм сравнимо с количеством компаний, которые прекратили свою деятельность. Появилась тенденция основного ограничения доступности формирующейся конъюнктуры регионов и округов для существенной части населения государства, которая обусловила рост таких проблем как безработица, снижение здоровья и качества жизни. Решение настоящих злободневных социально-экономических проблем в сфере формирования регионов и округов нашего государства требует широкого применения в региональной практике рационального подхода к формированию эффективных конкурентных стратегий, ориентированных на текущие и перспективные социальные и экономические потребности населения.

Таким образом, основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, комплексное исследование широкого круга данных проблем, связанных с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения региона на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры, до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения экономической эффективности на основе оптимизации управления конкурентоспособностью регионов настоятельно требует комплексного анализа накопленного опыта работы.

Цель исследования состоит в теоретической и практической реализации методологии оптимального управления в сфере регионального развития для создания определенных преимуществ для общественно-социальной и экономической сферы.

В соответствии с заданной целью в дипломной работе автор ставит следующие задачи:

1) рассмотреть методы и способы совершенствования МСУ и использования для решения общегосударственных задач повышения уровня и качества народного представительства во власти, а также широкого участия граждан России в решении задач социально-экономического развития;

2) проанализировать возможные методы, связанные с повышением уровня доверия населения к власти, чтобы решить вопросы вовлечения населения в работу, связанную с самоуправлением территорий посредством перехода от простого информирования населения о своей деятельности к обсуждению и выработке единой позиции в отношении местных проблем;

3) изучить, какими функциями наделены в сфере развития гражданского общества органы местного самоуправления, каким образом эти функции влияют на обеспечение обратной связи между населением и властью, как возможно организовать работу по организации и содействию осуществления гражданского контроля;

4) как можно дополнить перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, включая организацию мониторинга реализации стратегии развития страны на местном уровне и качества реализации социальных функций государства с представлением соответствующих предложений органам государственной власти;

5) провести комплексное исследование потребительских характеристик, провести анализ ресурсного обеспечения на основе планирования объема материальных, трудовых, финансовых ресурсов для предоставления необходимых услуг во всех сферах и определить концепции стратегического развития структуры МСУ на примере региона МО «Васильевский».

Объектом исследования является методология анализа и совершенствования структуры и ресурсного обеспечения МСУ на примере МО «Васильевский».

Предметом исследования – являются показатели развития МО «Васильевский», а также показатели других МСУ федерального значения, которые необходимы для проведения сравнительного анализа.

Методика исследования - это материалы, при помощи которых исполнена работа. Методологическая основа исследования – это системный подход, методы сравнительного анализа, логического моделирования и экспертная оценка. Осуществленные в данном исследовании наблюдения опираются на достижения экономической науки, науки об управлении. Использованы труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам анализа хозяйственной деятельности, концепции стратегического управления, формирования системы социального партнерства, развития методов управления МСУ и современного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральным центром. Автор использовал также данные социально-экономического развития и материалы статистических сборников Госкомстата РФ по вопросам состояния здоровья населения России и по вопросам состояния материальной базы муниципальных учреждений.

Теоретическую основу исследования составляет комплексный анализ процессов управления и развития МО «Васильевский». В работе использованы – постановления государственных и правительственных органов Российской Федерации по вопросам модернизации и развития МО «Васильевский». При разработке поставленных целей и задач использовались труды отечественных и зарубежных авторов, материалы, опубликованные в средствах массовой и электронной информации, личные исследовательские наблюдения.

В соответствии с намеченными целями и задачами в первой главе исследования будут раскрыты теоретические аспекты возникновения и дальнейшего развития основ самоуправления в РФ и дана оценка ситуации в развития МСУ. Вторая глава исследования посвящается анализу и тенденциям социально-экономического развития МСУ в масштабах федерального значения и в городе Санкт-Петербург. И в третьей главе исследования речь пойдет о целях и стратегических ориентирах социально-экономического развития МСУ на примере МО «Васильевский».

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Основные этапы становления системы МСУ в РФ

Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также ряд международных договоров Российской Федерации устанавливают правила регулирования вопросов, связанных с организацией местного самоуправления (статья 15 Конституции Российской Федерации). Из них главным международным актом в вопросах, которые связанны с местным самоуправлением, является Европейская хартия местного самоуправления, которая была принята Советом Европы 15 октября 1985 года (Российская Федерация является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 года) . Европейская хартия ратифицирована Государственной Думой 20 марта 1998 года и вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 года Хартия в которой установлен ряд важнейших принципов, которые формально лежат в основе организации местного самоуправления, а также гарантируют права органов местного самоуправления .

Важная правовая основа самоуправления в любой стране Европы заключается именно в Европейской Хартии местного самоуправления, которая была принята Советом Европы 15 октября 1985 года. Значительная роль в реализации данной Хартии принадлежит Конгрессменам местных и региональных властей Европы. Они представляют собой членов совещательного органа, который состоял в то время из двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов. Уже с 1996 года, Россия, которая является членом Совета Европы, а именно ее делегация, участвует в работе Конгресса. 18 февраля 1996 года европейская Хартия местного самоуправления стала функционировать в России, после того как она была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года.

Европейская Хартия МСУ в целом заключается в том, что самоуправление естественным образом отвечает местным потребностям и определенным корпоративным интересам населения МО, при этом орган МСУ должен иметь права на свободный выбор решений. Способы, средства их реализаций в объеме предоставленных полномочий используются под личную ответственность органа местного самоуправления. Довольно важным условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточного экономического и финансового основания для его поддержания.

Европейская Хартия местного самоуправления, описывая в статье 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, подмечает, что орган местного самоуправления имеет право в рамках национальной экономической политики владения достаточным количеством собственных финансовых ресурсов, которые они могут свободно использовать исключительно в рамках своих полномочий и решения тех или иных местных вопросов.

Судебная защита местного самоуправления также гарантируется. Она находится на особом месте в системе правовых гарантий. Возможность судебной защиты получила свое закрепление в ряде международно-правовых актов. Орган местного самоуправления, в соответствии со статьей 11 Европейской Хартии местного самоуправления, должен обладать правом на судебную защиту для того чтобы гарантировать им обеспечение возможности свободно осуществлять свои полномочия и для соблюдения закрепленного конституцией и законодательством страны ряда принципов местного самоуправления.

Есть также определенный список моделей местного самоуправления в Российской Федерации. В юридической литературе разработаны 5 главных моделей МСУ:

1) сущностная;

2) функциональная;

3) организационно-структурная;

4) материально-финансовая;

5) правовая.

В последнее время выделяется также один тип модели - «территориальный». Все данные модели являются взаимообусловленными, а также подтвержденными конституционными нормами.

Дореволюционный этап был отмечен различными реформаторскими изменениями в области местного самоуправления. Самые существенные реформенные реорганизации были осуществлены к началу 60-х годов XIX века, когда вскоре после упразднения крепостного права императором Александром II был подписан указ правительственному Сенату о вступлении в законную силу с 1 января 1864 года «Положения о земских учреждениях». Самым существенным фактором, способствующим появлению на свет земства, стал указ от 19 февраля 1861 года, в соответствии с которым больше 20 миллионов крепостных крестьян приобрели «вольные».

Земская реформа, которая произошла в 1864 году и городская реформа, произошедшая в 1870 году, преследовали единственную цель - децентрализовать управление и развить начала местного самоуправления в Российской Империи. В основании преобразований лежали две идеи. Первая - выборность власти. Такой вид самоуправления подразумевает, что все органы местного самоуправления избираются и контролируются избирателями. Они находились бы под наблюдением со стороны представительных властей, а эти ветви власти проконтролировал бы законодатель. Земские органы самоуправления были приверженцами государственных властей, старались поддерживать легитимность и постоянство в обществе. Ко второй идее относится предложение о том, что местное самоуправление должно иметь реальный финансовый базис своей деятельности. С XIX века до 60 % всех собираемых с территориальных округов платежей оставалось в приказе земства, то есть, городов и уездов, а 20 % направлялось в казну государства и губернии.

Перед Февральской революцией 1917 года в земствах уже осуществлялась работа по самофинансированию в 43 губерниях Российской Империи с совместным количеством жителей около 110 миллионов населения. Функционирование земств осуществлялось при помощи двух основных принципов: самоуправление и самофинансирование.

Первый принцип осуществлялся при помощи избрания руководящих органов, а также формирования строений аппаратов управления, определения главных курсов своих действий, подбора и обучения специалистов, формирования и распределения местных бюджетных средств. Советский этап развития органов самоуправления начался с времен Октябрьской революции и ознаменовался полной реконструкцией земских управлений.

Повсеместную ликвидацию земств ввели большевики, так как они считали земские органы самоуправления наследством буржуазного строя, и, кроме того, политикой нового Правительства была централизация власти, а земства, как известно, предусматривало ее децентрализацию. Ликвидация земств завершилась летом 1918 года.

Это был вполне закономерный процесс, так как новый режим подразумевал тотальный контроль, а местное самоуправление дает экономико-социальные, финансовые и даже политические права и свободу, самостоятельность, в то время как идеи социализма опираются на державу пролетарской диктатуры и тоталитарный режим, то есть, на государство, которое по своей природе является централизованным .

В процессе формирования и функционирования органов местного самоуправления в эпоху дореволюционной Российской Империи, можно было особо выделить следующие важнейшие принципы, являвшиеся особенностью отечественной муниципальной школы:

1) принцип разнообразия конфигураций органов местного самоуправления, который был связан с особенностями социально-экономического развития территориальной целостности Российской Империи, с главными различиями культурно-национального и религиозного этноса;

2) принцип невмешательства органов местного самоуправления в активную политическую жизнь, так как считалось, что основной задачей органов местной самоуправления было удовлетворение первоочередных нужд жителей, и страна строго следила за тем, чтобы органы МСУ не выходили за границы этих полномочий;

3) принцип размежевания объектов ведения и ресурсов между степенями властных полномочий, когда разграничительный порядок строится не по позиции достаточности, а по позиции наивысшей результативности применения их предоставленным уровнем;

4) принцип передачи органам МСУ сравнительно широких прав в экономических и хозяйственных областях при сохранении контроля со стороны центра. Основаниями предоставления некоторых полномочий, в основном, были колоссальные территориальные масштабы Империи; и стремительное развитие во второй половине XIX и начале XX веков городских и земских образований, услуг здравоохранения и культуры.

Накопленный до революции опыт МСУ, в основном земских органов самоуправления, после революции был забыт и утерян. И в годы советского режима можно отыскать многие позитивные образцы основания МСУ.

Системы местного самоуправления, которые функционировали в Советском Союзе, а также в РФ в 80-е годы XX века, характеризовались следующим образом. В соответствии с Конституцией СССР, местные Советы обязаны были возглавлять на своей территории государственные, хозяйственные и социально-культурные строительные объекты; ратифицировать плановые проекты экономического и общественного развития, а также местный бюджетный фонд; руководить подвластными им органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями; гарантировать соблюдение законодательства, охранять государственный и общественный порядок, стоять на охране прав граждан; и способствовать упрочению обороноспособности государства.

В границах собственных полномочий органы МСУ должны были гарантировать масштабное экономическое и общественное развитие непосредственно на их собственной территории; реализовывать проверку соблюдения законодательных актов размещенными в этом территориальном округе предприятиями, организациями и ассоциациями вышестоящего подчинения; согласовывать и проверять их деятельность в сфере землепользования, экологического законодательства, строительства, правильного применения рабочих ресурсов, производства товарного ассортимента народного потребления, социально-культурных, бытовых и иных сфер обслуживания населения.

Интерес к проблемным вопросам по поводу самоуправления в России возрос лишь во второй половине 80-х годов, к тому времени, когда признали нужду в переходе от административной к преимущественно экономической составляющей методики управления. Понемногу началась утверждаться точка зрения, что органы МСУ - это независимый уровень реализации народом власти, которая принадлежит ему в соответствии с Конституцией РФ. Тогда же стал утверждаться взгляд на то, что демократические устои общества возможны только при отъединении органов МСУ от государственного центра. Главным практичным шагом в данном отношении стала ратификация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» .

В соответствии с вышеуказанным законодательным актом, система органов МСУ стала включать в себя местные Советы, а также органы территориальных общественных советов и комитетов микрорайонов, домовых, уличных, квартальных, сельских комитетов и других органов, а кроме того, местные референдумы, собрания и иные конфигурации прямой демократии. Первичного территориального уровня местного самоуправления добился сельский совет, районный поселок, городской район. Закон урегулировал предоставление союзным и автономным республиканским автономиям право независимо определять и другие уровни.

Следующим этапом развития стал постсоветский переходный этап. Главной ступенью развития реформы муниципального управления, как уже указывалось выше, стало принятие 9 апреля 1990 года Закона Союза Советских Социалистических Республик, который назывался «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР». Кроме характерных особенностей, в соответствии с которыми широкие полномочия передавались МСУ, появилось и укрепилось понимание тех условий, что данные полномочия и работа органов самоуправления должна была базироваться на твердой финансовой и экономической основе.

Костяк местного хозяйства должен был состоять из коммунальной собственности. Она охватывала объекты, которые создавались или приобретались органами МСУ за счет принадлежащих им средств, а также передавались им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальные предприятия получили в соответствии с этим законом преимущественное право употребления местных природных и материально-технических ресурсов.

Следующим этапом принято считать ратификацию Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» , в соответствии с которым местные представительные органы власти избирались народонаселением на основании всеобщих, равноправных и прямых избирательных прав при проведении тайного голосования сроком на пять лет. Исполнительно-распорядительные органы МСУ, которые были подотчетны подобающему Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в границах их полномочий, представляли собой местную администрацию. Глава администрации местных органов власти избирался при помощи всеобщих прямых и равноправных выборов путем тайного голосования тоже сроком на 5 лет. Глава администрации исполнял свои полномочия, опираясь на принцип единоначалия. Все вопросы он должен был решать путем подчинения и управления органами и структурными подразделениями местной администрации. Подобным образом, утверждение органов МСУ в РФ сопровождал переход от исполкомовско-коллегиальных форм исполнительной деятельности к позиции единоначалия в руководстве МСУ.

Возникшие к середине 90-х годов массовые демократические преобразования в РФ привели к тому, что начала восстанавливаться наличествовавшая в дореволюционный период идея отделения МСУ из системы органов государственной власти.

В 1993 году была принята новая Конституция РФ, которая зафиксировала законодательно положение о том, что органы местного самоуправления больше не входят в систему органов государственной власти. В соответствии со ст. 132 определялась сфера проблем местного значения: «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» .

В Конституции Российской Федерации 1993 года в главе 1 статьи 12 местное самоуправление впервые было определено как база всего конституционного строя государства Россия. Данное требование учитывается Европейской Хартией о местном самоуправлении. МСУ признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Составная часть российской правовой системы, как это следует из статьи 15 Конституции Российской Федерации, представляет собой ряд общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. По этой причине, правовая основа местного самоуправления и представляет собой Европейскую Хартию местного самоуправления, которая ратифицирована Федеральным законодательством от 11.04.1998 года. Хартия определяет ряд основных принципов, в соответствии с которыми, вместе с российской Конституцией, федеральным, региональным и муниципальным законодательством, строится местное самоуправление в Российской Федерации.

Особое значение имеют юридические гарантии осуществления МСУ. За ограничения прав местного самоуправления законодательством предусмотрена юридическая ответственность. Таким образом, с данного момента в РФ на конституционном уровне было утверждено местное самоуправление - специфичная степень власти, поскольку выделение органов МСУ из системного аппарата органов государственной власти определило оригинальное дробление государственных функций по вертикали.

Существенным событийным этапом в становлении системы МСУ в России было принятие ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В законодательном акте органы МСУ характеризовались как самостоятельные, и их функции должны были осуществляться под их собственную ответственность. Право граждан на реализацию местного самоуправления регулируется такими тезисами закона, как: признание равенства граждан; права в соответствии с выборами избирать или быть избранными в органы МСУ; а также равноправный доступ к муниципальным службам.

Так определились главные принципы основания местного самоуправления в РФ, которые и предоставляют на современном этапе широкие возможности разнообразия конфигураций его воплощения в жизнь. Тем не менее, жители РФ в силу всевозможных причин, так же, как и раньше не могли в совершенной мере участвовать в исполнении народовластия через органы МСУ. Тогда, в качестве одной из самых существенных конституционно-правовых реформ в России была проведена реформа местного самоуправления. Учитывая исторический опыт развития органов МСУ в РФ и при применении передового зарубежного опыта, была начата реформа, которая, в конечном счете, помогла на правовой основе закрепить двухуровневый характер МСУ . В результате проведенной реформы народонаселение будет иметь возможность активнее участвовать в жизни своего округа, области, района и проявлять инициативу в осуществлении власти органами МСУ.

1.2 Понятие и принципы МСУ в РФ

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий является самостоятельным органом. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не считаются частью или участником системы органов государственной власти. В пункте 2 статьи 3 данного основополагающего документа говорится о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление представляет собой одну из форм реализации народом своей власти.

Также главные моменты и принципы данного института особенно подробно освещены в главе 8 Конституции Российской Федерации, в которой статьями 130, 131, 132 и 133 закреплены общие положения об организации местного самоуправления в России.

В соответствии с информацией из вышеперечисленных статей, местное самоуправление в Российской Федерации позволяет принимать самостоятельные решения по некоторым вопросам, которые имеют только лишь местное значение. Например, среди таких вопросов могут быть такие моменты как владение, использование и распоряжение элементами муниципальной собственности. Принятие решений по вопросам производится собранием граждан через созыв референдумов, выборов, а также других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Смена границ территорий, непосредственно в которых имеет силу местное самоуправление, возможна только лишь с учетом населения соответствующих территорий [приложение 1].

Орган местного самоуправления самостоятельно управляет элементами муниципальной собственности, осуществляют формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, устанавливается местный налог и количество сборов, осуществляется охрана общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Европейская Хартия местного самоуправления "Собрание законодательства РФ", ратифицированная в России в 1998 году, дает определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения .

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается более широкое понятие местного самоуправления, согласно которому местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Вышеперечисленные нормативные акты являются непосредственной правовой основой организации местного самоуправления в России наряду с другими законами и подзаконными актами [приложение 2]. К другим законам относится Федеральное Законодательство: ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» , которые применяются в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, и утрачивают силу с 1 января 2009 года. Также существует и действует ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» , который обеспечивает защиту данных прав в случае их нарушения.

К подзаконным актам относятся Указы Президента РФ: «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» , «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» , «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» , а также Постановления Правительства РФ, приказы Министерства Юстиции РФ в данной сфере и другие законодательные акты.

Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з) гласность деятельности местного самоуправления;

и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

к) государственная гарантия местного самоуправления.

Благодаря общим принципам, в соответствии с которыми функционирует МСУ, его органы осуществляют свою работу слаженно и в соответствии с определенным порядком. Но, в то же время, их работа предопределена теми устоями, которые существуют в данной территории и подчиняются обычаям и традициям жителей, принимавших участие в формировании МСУ.

1.3 Функции МСУ

Под понятием «функции местного самоуправления» понимается ряд основных направлений работы муниципалитета. Функциональный набор возможностей местного самоуправления обусловливается природой его происхождения, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность. Местное самоуправление, является одной из составляющих основы любого демократического строя, так как представляет собой олицетворение народной власти и осуществляет обеспечение приближения управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Организованное в соответствии с принципами демократии и децентрализации власти, имея определенную самостоятельность в принятии различного рода решении по всем вопросам местного значения, местные самоуправления могут способствовать наиболее оптимальному сочетанию местного и общегосударственного интереса, более эффективному процессу реализации социально-экономических возможностей и потенциальных возможностей самоуправляющихся единиц на территории страны.

Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

Центральное место в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении (как, впрочем, и в корпоративном), занимает планирование. Все остальные управленческие функции, в конечном счете, зависят от того, каковы цели организации и каковы способы их достижения, что и определяется в ходе планирования. Таким образом, планирование можно определить как деятельность, направленную на определение целей и способов действия, обеспечивающих достижение этих целей.

Сущность планирования можно охарактеризовать посредством рассмотрения четырех его аспектов, которые Г. Кунц и О. Доннел определили как « вклад планирования в достижение поставленных целей и задач ведущую роль планирования, вездесущность планирования, эффективность планов» . И хотя перечисленные выше аспекты планирования были первоначально выделены для корпоративного менеджмента, их значение для рассмотрения сущности муниципального управления ничуть не меньше.

Начнем с того, что цель любого плана, будь-то долгосрочный план социально - экономического развития или же любой производный от него документ, заключается в том, чтобы облегчить достижение целей и задач муниципального образования. Этот принцип вытекает из самого характера любой организации, которая существует для достижения целей посредством сознательного сотрудничества. Отсюда следует вывод о том, что планирование как функция местного самоуправления возможна лишь только тогда, когда к постановке целей и определению системы мер по их достижению привлекаются как можно более широкие слои населения.

Поскольку действия руководителей органов муниципального управления в отношении организации, руководства и контроля рассчитаны на то, чтобы способствовать достижению целей муниципального образования, то планирование логически предшествует выполнению всех других управленческих функций. И хотя на практике все управленческие функции переплетаются между собой, «планирование уникально в том отношении, что оно устанавливает цели, необходимые для всех групповых усилий». Следует отметить также и то, что планирование не только устанавливает цели, и способы их достижения, но и устанавливает нормативы контроля, т.к. нельзя контролировать незапланированные действия .

Планирование представляет собой ряд функций всех, кто так или иначе на профессиональном уровне занимается управленческой деятельностью, и органы муниципального управления в этом отношении не являются исключением. Естественно, что характер и объем плановой работы будет изменяться в зависимости от полномочий, которыми располагают конкретные работники муниципальных органов. Однако, в любом случае ни одна должностная инструкция или любой другой регламентирующих деятельность работников муниципального управления документ не может так ограничить облает их выбора, чтобы они не обладали ни малейшей свободой действия, без чего не может быть планирования, т.к. планирование по своей природе всегда предполагает выбор из определенного количества, альтернативных действий.

Степень эффективности плана, а, следовательно, и всей деятельности, связанной с разработкой плана и плановой деятельности устанавливается количественной степенью того вклада, который ими вносится в процесс осуществления цели и задачи, перед определенным муниципальным образованием. Исследуя уровень эффективности плана важно не забывать о том, что вовсе не любой план способен автоматически привести к полному достижению даже верно намеченных целей. Эффективные планы смогут принимать во внимание те затраты, которые будут связаны с его реализацией, а также то, что они не должны превышать возможную выгоду.

Чтобы лучше понять необходимость планирования, рассмотрим следующие факторы, выделенные для корпоративного менеджмента, но которые не менее значимы и для муниципального управления. После того как в ходе планирования были определены цели и способы их достижения наступает время организации. Функция организации заключается в разработке структуры заданий и властных отношений, которое обеспечивают достижение целей местного самоуправления.

Функция организации в муниципальном управлении обеспечивает формирование системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Особое значение в этой связи приобретает формирование оптимальной организационной структуры органов муниципального управления. Кроме того, данная функция управления обеспечивает согласование и взаимодействие совместной деятельности органов управления нескольких муниципальных образований, а также с региональными и федеральными органами власти. Наконец, данная функция направлена на формирование механизмов взаимодействия органов муниципального управления с предпринимательскими структурами, которые действующими на территории муниципального образования.

«Руководство и лидерство - по определению Г. Кунца и С. О Доннела - являются межличностными аспектами управления, посредством которых подчиненные могут понять цели предприятия и наиболее эффективно и рационально содействовать их достижению» .

Функция руководства непосредственно направлена на сотрудников организации и призвана обеспечить такое их поведение, которое преследует достижение целей организации, в данном случае системы органов муниципального управления. По этой причине эффективное лидерство становится высокоценным качеством руководителя, имеющим особое значение в сфере муниципального управления еще и потому, что нередко такому руководителю приходится обеспечивать не только должное поведение работников муниципалитета, но и отдельных организаций и предприятий ему непосредственно не подотчетных, а также тех или иных групп населения, проживающего на территории муниципального образования.

Однако какими бы выдавшимися лидерскими качествами не обладали руководители, это может оказаться недостаточным, если в системе органов муниципального управления не обеспечена должная мотивация, которая в практике управления, проявляется в формировании различных систем стимулирования деятельности, направленной на достижение общеорганизационных целей.

Содержание контроля - как завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая полученные результаты деятельности муниципального управления с плановыми, определять в случае необходимости корректирующие меры. В самом общем виде функция контроля в муниципальном управлении может быть представлена как совокупность трех взаимосвязанных элементов, а именно:

Определения стандартов (нормативов), которых необходимо достигнуть;

Информации, которая фиксирует отклонение между действительностью и планируемыми стандартами;

Корректирующих действий, направленных на достижение запланированных стандартов.

Завершая рассмотрение функций управления, следует еще раз отметить, что «изолированное» рассмотрение отдельных функций - удобный методический прием, в практической же деятельности выделить отдельные из рассмотренных выше функций зачастую крайне сложно уже в силу того они взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Поскольку важнейшим средством осуществления государственной власти является институт права, то государственное, конституционное и административное отрасли права регламентируют организацию и деятельность государственного механизма, определяя структуру и компетенцию органов государственного управления. В связи с тем, что состав общих и частных функций для каждого уровня муниципального управления определяется на основе компетенции, устанавливаемой законодательством, то этот состав функций остается единым для каждого уровня управления.

Методы науки муниципального управления обеспечивают преобразование компетенции органов муниципального управления в функции управления и на их основе построение структуры и процесса муниципального управления. Функция управления отождествляется с компетенцией органа управления. Компетенция органа управления является сложной правовой категорией, структура кс торой включает предмет ведения, права и обязанности. Под предметами ведения в юридической литературе понимаются сферы общественной жизни, в которых действует орган управления и в которых он юридически компетентен. Под сферами общественной жизни понимается среда, где действует орган управления, т.е. круг ее деятельности.

Далее утверждается, что свои функции и задачи органы управления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей, которые характеризуются как полномочия. Они реализуются на основе следующих принципов:

1) негативного регулирования (разрешено все, что не запрещено);

2) субсидиарности (передача большего числа функций управления объектами органам МСУ);

3) позитивного регулирования (регулирования сверху).

Полномочия - это, прежде всего: а) принятие решений по внутренним и местным вопросам; б) решение функций общегосударственных.

Проблематика создания, функционирования и совершенствования муниципального управления исследует наука муниципального управления, которая использует такие понятия, как цель, задача, функция, право, ответственность органов управления, цель, задача, обязанность, право и ответственность работников этих органов.

По той причине, что большинство органов муниципального управления формируются и действуют в соответствии с законодательством, а закон создаются на базе понятий юридической науки («компетенция», «полномочия»), возникает необходимость соотнесения этих понятий с понятиями науки муниципального управления («функция», «обязанность»), что позволит обеспечить правовое обоснование деятельности органов муниципального управления и их работников.

Поэтому, с позиции науки муниципального управления под термином «полномочия органа управления» целесообразно понимать совокупность функций органа управления и его прав; под термином «полномочия работника органа управления» - совокупность обязанностей работника и его прав.

Выполнение этой сложной работы, заключающейся по существу в переводе понятий юридической науки на понятия науки управления сопряжено с определенными трудностями, являющимися источником ошибочных решений. Для их исключения необходимо законодательные и другие нормативные юридические акты по вопросам организации, функционирования и совершенствования муниципального управления создавать с использованием понятий науки муниципального управления - цель, задача, функция, обязанность.

Вывод по первой главе: в результате исследования, проведенного в первой главе, удалось выяснить теоретические аспекты формирования и развития в Российской Федерации института МСУ. Длительный промежуток советского периода, на протяжении которого народовластие в стране было фактически реорганизовано, повлиял на демократические устои России и отбросил развитие экономики и социального спектра в регионах и областях далеко назад. Лишь на сегодняшний момент времени после долгих реформ и правового урегулирования Правительством и законодателями были созданы условия для благоприятного развития органов МСУ и регионов, за которые они отвечают. Но такое положение дел не исключает и возникновения проблем. Об этом пойдет речь во второй главе исследования.

Глава 2.Анализ системы МСУ в Санкт-Петербурге

2.1 Характеристика системы МСУ

Ряд основных параметров системы местного самоуправления был установлен в процессе конституционно-правовой реформы, которая проводилась в 1993–1995 годах. Конституция Российской Федерации, а после и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (далее – Закон) помогли заложить базу из основных принципов формирования и функционирования органов МСУ. «Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Санкт-Петербурга» . Принципы народовластия закреплены в пункте 1 статьи 4 Устава города .

Процесс формирования главных и основополагающих принципов построения системы осуществлялся в довольно сложных условиях, что и установило определенные особенности российской модели местного самоуправления. Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» . Условия, в которых происходил процесс формирования основных принципов организации местного самоуправления, были характеризованы следующими чертами :

1. Переходная характеристика экономических и правовых условий, вместе с незавершенностью главных правовых процедур формирования государственной власти. Данная черта привела к тому, что закон становился носителем компромиссного характера, при этом сохранял в себе рудименты старой советской системы. С другой стороны, на закон наложило отпечаток и то, что он был первым после Конституции законом о власти, а, следовательно, после его принятия происходила настоящая накаленная борьба между центральной частью государства и региональной властью по поводу его основополагающих положений, по той причине, что законодательными органами впервые были предприняты попытки поставить рамки объема компетенции органов МСУ, уходя от советского принципа соподчинения, в котором “все отвечают за все” .

2. Закон был принят в условиях очень сложного финансово-экономического кризиса, в то время когда федеральные и региональные власти были глубоко заинтересованы в максимальной децентрализации расходных полномочий, так как их собственные доходы в данный период были сильно ограниченными. По этой причине, в тексте Закона закреплен довольно четкий перечень широких полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления. Как раз этим фактом можно объяснить ряд последовавших в этот период процессов стабилизации экономики, которые вплоть до рубежа веков помогали восстанавливать экономику. Но все же именно предоставление таких возможностей органам МСУ обуславливали последующие попытки региональных центров и государственного центра возвратить себе большинство полномочий через вынесение обвинений органам МСУ в их некомпетентности или в неспособности их выполнять . (См. рис. 2.1.)

Интересно, но в соответствии со статистическими и историческими данными, эти процессы были свойственны большинству развитых стран. Чем хуже обстановка экономического кризиса, тем больше появляется полномочий у органов МСУ, как это было в послевоенных Японии и Германии. В рамках постоянно нарастающих оборотов экономического кризиса государственные власти применяют местное самоуправление, присваивая ему звание важнейшего элемента в антикризисном управлении, так как данный уровень власти является наиболее близким по отношению к населению и имеет возможность наиболее гибко управлять ресурсами в интересах функционирования систем жизнеобеспечения населения.

(Рис. 2.1.). Условия принятия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”

3. Принятие закона осуществлялось в период подготовки вступления России в Совет Европы. По той причине, что признание Европейской Хартии местного самоуправления было обязательным и безоговорочным условием вступления в эту европейскую организацию, закон автоматически максимально адаптировался к европейскому требованию стандартов. На завершающем этапе закон был тщательно проверен рядом специалистов, которые были членами Совета Европы и был признан целиком соответствующим Европейской Хартии местного самоуправления. Это дало возможность Российской Федерации, без каких либо оговорок в 1996 году ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления.

Перечисленные выше факторы обусловили следующие особенности российской модели местного самоуправления.

1. Правовые и организационные механизмы учета местных особенностей

Двухуровневая система законодательного регулирования местного самоуправления (федеральным и субфедеральным уровнем власти). Данная особенность обусловлена федеративным устройством самой государственной власти. Закон вслед за статьей 72 Конституции предусматривает полномочия субъектов РФ по регулированию отдельных вопросов организации и деятельности органов МСУ. В соответствии с конституционными нормами, федеральный уровень может формулировать лишь общие принципы организации местного самоуправления, что в корне отличается от прежнего подхода, когда федеральный закон (в частности, Закон “О местном самоуправлении в РФ” 1991 года) полностью расписывал не только основные принципы, но и процедуры деятельности, создавая тем самым унифицированную модель местного самоуправления для всей страны. При всей привлекательности старого подхода, он невозможен сегодня. И дело не в том, что это не позволяет реализовать существующее правовое поле, а в том, что Россия настолько многообразна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, этническим и иным факторам, что попытка подобной унификации приведет к резкому снижению эффективности деятельности этой власти. В свое время это прекрасно понимали государственные деятели Российской империи. До 1917 года в России существовало более двадцати различных систем организации местного самоуправления. Только 37 “русских” губерний из 72 имели унифицированную систему местного самоуправления.

Институциональная обособленность органов МСУ от органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти) дает право определять структуру органов МСУ по определенной процедуре, самому населению. Положение Конституции об организационной обособленности органов МСУ в рамках властной иерархии позволяет создать необходимый уровень минимальных гарантий для местного самоуправления, что особенно важно для страны, переходящей от системы всевластия государственных чиновников, а также позволяет гибко учитывать особенности местных условий действия власти, строить структуру управления исходя из интересов граждан. В результате действия данного положения в России сложилась достаточно унифицированная система органов местной власти, но в самой внутренней организации каждый орган МСУ, каждый регион имеет свои особенности. Однако данное положение имело и отрицательные последствия. Прежде всего, это касается разрыва информационных пространств и ослабления координации деятельности местных органов государственного управления (территориальные подразделения федеральных и региональных органов власти).

Двухканальная система формирования компетенции органов МСУ (“сверху” государство определяет собственные предметы ведения и делегирует исполнение отдельных государственных полномочий, а “снизу” население так же возлагает исполнение отдельных общественных задач на эти органы) дает возможность наиболее полно учитывать местные особенности. В Законе также предусмотрена возможность передачи государственных полномочий с регионального и федерального уровня на исполнение органам МСУ. (См. рис. 2.2.)

2. Финансово-экономическая модель

Так как концепция закона формировалась в период переходной экономики, в основу финансово-экономической модели были положены принципы, предусматривающие, что главные потребности граждан удовлетворяются через муниципальные и государственные предприятия. На это же была ориентирована и модель финансовых отношений.

При всей “нерыночности” данного подхода на протяжении ближайших лет государство будет вынуждено сохранять его основные черты. Поскольку в советское время инфраструктуре систем жизнеобеспечения были присущи определенные свойства, такие как централизация систем жизнеобеспечения, монополизм в большинстве отраслей муниципального хозяйства, большие объемы социальных обязательств государства. Еще более важной чертой является традиционно низкая налогоспособность населения, что не позволяет строить финансовую модель, только опираясь на налоговые источники (как это делается в большинстве западных стран).

Рис. 2.2. Структура МСУ в Санкт-Петербурге

Принимая во внимание вышеизложенное, следует понять, что российская модель финансово-экономической основы местного самоуправления имеет ряд следующих особенностей:

1. Использование в качестве базы ресурсов муниципальной собственности и самостоятельное хозяйствование.

Основная часть услуг для населения может реализоваться только через муниципальное предприятие или муниципальное учреждение. Муниципалитет Санкт-Петербурга в данном случае принимает двоякую роль, становясь автоматически и собственником, и заказчиком. Данное положение способно сформировать определенные сложности в процессе управления отраслями муниципального хозяйства и привести к созданию местных монополий, так как в качестве заказчика услуг муниципальные учреждения заинтересованы в том, чтобы экономить бюджетные средства и развивать конкурентную среду в отраслях муниципального хозяйства, а как собственник, муниципальное учреждение будет заинтересованно в поддержке муниципального сектора. Чаще всего, интересы собственника занимают главенствующую позицию в деятельности органов Местного самоуправления. Результат этого противоречия приводит к некоторым проблемам, таким как:

1. использование муниципального заказа в крайне ограниченной сфере (как правило, строительство и ЖКХ);

2. отсутствие полноценного планирования и нормирования затрат, поскольку в основе планирования лежат заявки муниципальных предприятий и учреждений;

3. смешение функций заказчика и подрядчика в деятельности предприятий и учреждений, коррупция в органах управления. Поскольку распределение расходной части происходит в интересах определенных групп муниципальных чиновников и работников муниципального сектора.

2. Сильная зависимость от государства – как результат низкой налогоспособности населения и неурегулированности межбюджетных отношений.

Нормы закона о межбюджетном регулировании на основе государственных минимальных социальных стандартов не реализованы. Следствием этого является полный произвол в межбюджетных отношениях. Сами государственные минимальные социальные стандарты, рассматриваются в законе как основа межбюджетного регулирования. Однако это понятие сегодня нечетко определено в законодательстве, что дает возможность сводить его к обычным финансовым нормативам (в этом случае исчезает необходимость в их разработке) или рассматривать их как некоторые идеальные нормы потребления определенных видов услуг (что приводит к невозможности их использования в качестве основы межбюджетного регулирования). Минимальный государственный социальный стандарт должен выступать как характеристика минимального объема и качества услуг (в натуральном выражении), гарантированного государством гражданину. Стоимостное выражение рассчитывается на основе финансовых нормативов (как, например, потребительская корзина). Порядок установления должен определяться федеральным законом, сам стандарт утверждаться Указом Президента РФ на несколько лет, а финансовые нормативы ежегодно устанавливаться Правительством при формировании бюджета .

3. Социально-политические основы МСУ Санкт-Петербурга.

Необходимость в автономии местной власти появляется тогда, когда многообразие форм хозяйственных отношений на местном уровне требует постоянного властного регулирования. Как правило, это связано с переходом к свободному рынку, который порождает большое количество мелких собственников и предпринимателей. Именно “средний класс” является социальной основой существования местного самоуправления, а также основным партнером органов МСУ в Питере. К сожалению, экономический кризис последнего десятилетия и связанное с ним ограничение платежеспособного спроса в большей степени работают на усиление роли государства решении местных проблем и не способствуют формированию гражданских основ общества. С этой точки зрения, в России недостаточно социальных условий для формирования полноценного местного самоуправления. Наше общество, воспитанное на распределительной системе и люмпенизированное за последнее десятилетие, с большим трудом воспринимает саму идею местного самоуправления. В то же время без формирования полноценного МСУ в Санкт-Петербурге невозможно формировать гражданскую позицию людей. В этом проявляется еще одна особенность российской модели, предусмотренной Законом. В нем установлены права населения на гражданские инициативы и право на общественное самоуправление. Но на практике сегодняшняя модель МСУ в Питере реализована в чиновничьем варианте.

2.2 Функции

Под таким понятием как «функции МСУ» понимается ряд основополагающих направлений деятельности муниципальных органов. Функции МСУ в Санкт-Петербурге обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность:

1. Обеспечение участия населения ОМСУ в решении вопросов местного значения.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МО.

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития МО. Этим занимается представительный орган, должностное лицо, муниципальная администрация /исполнительный орган МО.

4. Удовлетворение основных жизненных потребностей.

5. Охрана общественного порядка.

6. Защита интересов и прав МСУ в Питере, гарантированных государством.

Функции МСУ Санкт-Петербурга

местный самоуправление финансирование развитие

Вплоть до начала 1993 года приоритет в форме осуществления местного самоуправления отдавался ряду институтов представительной демократии. Конституция Российской Федерации, выполняя функции регулировки формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление в соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель, выделив в системе местного самоуправления, во-первых, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении - институты прямой демократии, во-вторых, выборный коллегиальный орган как институт представительной демократии и, в-третьих, другие органы местного самоуправления, особое значение придает именно участию населения в решении вопросов местного значения .

Такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления весьма многочисленны и разнообразны. Это - местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др. Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами

Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (статья 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые – в то же время – выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными.

Следует заметить, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка» – городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования .

На территории муниципального образования Санкт-Петербурга проживает население, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации – это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 1 статьи 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник власти на всей ее территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества .

Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью» . И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

1) глава муниципального образования;

2) представительный орган муниципального образования;

3) структурные органы и подразделения местной администрации;

4) орган управления муниципальным хозяйством;

5) муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

6) другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности города закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество .

Среди наиболее известных и эффективных форм и методов реализации направлений социально-экономического развития территории известна процедура разработки долгосрочных планов, а также антикризисных программ.

Программно-целевой метод предоставляет возможности для последующей реализации комплексных подходов к процессу развития города как единого целого, которое объединяет множество социально-экономических процессов, протекающих в трудовых, бытовых, образовательных, культурных, экологических сферах, а также соединить социальные цели и задачи с ресурсами, которые впоследствии будут необходимы для их реализации.

Программно-целевая методика представляет собой средство развития территории или отрасли и начала применяться еще в середине 60-х годов. Методика смогла доказать степень своей эффективности на примере разработки долгосрочной концепции и основного направления экономического и социального развития страны, которые рассматривались как нормативно-целевые документы. Данные документы были созданы на 1986 - 1990 годы и на период до 2000 года с коректировками. В те же годы было разработано большое количество отдельных целевых программ как на народнохозяйственном, так и на отраслевом, и региональном уровнях.

Однако несбалансированность разрабатываемых программ по ресурсам, отсутствие реального материально-технического обеспечения, ориентация только на административные методы управления приводили к невыполнению большинства программ, в том числе и региональных .

Это объясняется не столько недостатками собственно программно-целевого метода, сколько незавершенностью принимаемых мер и несовершенством системы хозяйственного управления, как страной, так и регионом. Ориентация на механизм отраслевого управления и на административные методы оказалась слабо совместимой с принципами программно-целевого планирования и рыночными методами для решения проблем межотраслевого и территориального характера и явилась существенной причиной относительно низкого вклада территориальных программ в социальный и экономический рост регионов.

В условиях капитализации экономики и развития рыночных отношений в рамках территории МО появляются возможности использования программно-целевого метода для разработки целевых региональных программ, учитывающих новые методы регулирования с учетом интересов всех хозяйствующих субъектов муниципального образования.

То есть, рассматривая экономический механизм муниципального самоуправления, можно сделать вывод о необходимости и возможности использования программно-целевого метода, который позволяет осуществить централизацию действий как при формировании стратегии решения социально-экономических проблем города, так и при определении ресурсного обеспечения ее выполнения. Однако применение программно-целевого метода сегодня принципиально отличается от его использования в прошлом, особенно в рамках МСУ.

Экономическая ситуация не способствует привлекательности долгосрочных инвестиций в производственную и социально-культурную сферу городов и районов. Предприятия, частные лица стремятся осуществлять проекты, дающие немедленную отдачу. В таких условиях концентрация необходимых инвестиций для решения социальных проблем требует от органов местного самоуправления особых методов, связанных с повышением эффективности реализации социально-экономических программ.

Эти методы могут быть основаны на преференциях, предоставляемых инвесторам городских программ, на смешанном финансировании проектов, а также на создании дополнительных льгот, таких как предоставление в аренду нежилых помещений, земли и пр. для развития основной деятельности предприятий, инвестирующих социально-экономические программы города.

Следовательно, первая особенность использования программно-целевого метода в условиях МО заключается в дополнении его методами стимулирования заинтересованности предпринимателей в реализации программ развития территории.

Другая особенность связана с новой процедурой реализации программы. В современных условиях процесс реализации основывается на договорных условиях между органами МСУ и коммерческими организациями.

Третья особенность заключается в коммерциализации услуг социальной сферы, предоставляемых населению МО. При этом на представительные органы местного самоуправления возлагаются обязанности контроля и противодействия расширяющейся коммерческой реализации благ и услуг социально-культурных отраслей.

Таким образом, межотраслевой характер социально-экономических проблем территориального развития обусловливает необходимость использования программно-целевого метода, хотя применение его в современных условиях характеризуется целым рядом особенностей.

Долгосрочные программы развития территории должны составляться совместными усилиями всех уровней управления. На федеральном уровне разработка должна опираться на соответствующие программы субъектов Федерации. В свою очередь субъектам необходимо предусматривать составление программ на уровне городов, а последним - программ развития территориальных образований и местных сообществ. К процессу составления и реализации таких программ на местном уровне должно активно привлекаться население и хозяйствующие субъекты, расположенные на данной территории и реализующие здесь свои интересы и потребности.

Следует отметить, что разработка социальных программ и создание системы социальной защиты населения в соответствии с Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются основными направлениями деятельности местных органов власти .

Осуществление программы социально-экономического развития города, основным содержанием которой выступает система социальной защиты населения, предполагает, во-первых, концентрацию в МО ресурсов, достаточных для выполнения мероприятий программы, и, во-вторых, составление и реализацию соответствующих программ на более низких уровнях управленческой иерархии, которые выступают подпрограммами этой программы. Это возможно за счет формирования системы балансов территории, позволяющих выявить источники пополнения финансовых ресурсов и определить комплекс мер по развитию собственной деятельности хозяйствующих субъектов и повышению эффективности их работы.

Разработка программ социально-экономического развития территориальных образований и местных сообществ, входящих в соответствующие программы города и субъекта федерации, является основанием для получения государственных средств для развития того или иного МО. Опыт западных стран также свидетельствует о том, что социально-экономическое развитие местных сообществ осуществляется не только за счет собственных средств. Государство выделяет муниципальным бюджетам субсидии и дотации. Практически во всех странах дотации являются неотъемлемым элементом государственного управления развитием территорий.

Отечественный опыт и опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что финансовая и бюджетная политика формируются исходя из потребностей ресурсного обеспечения планов и программ, форм и методов их реализации. Программы и планы развития территории являются центральным звеном системы местного самоуправления .

2.3 Особенности

То, что произошло с законом Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” в полной мере показывает то, насколько масштабными могут быть особенности и ряд условий, о которых уже шла речь выше. Разработанные в Законодательном собрании проекты закона надолго стали предметом многочисленных противоречий и разногласий с Администрацией города в 1995-1997 годах. На данный момент времени он принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга и утвержден. Принятие состоялось в июне 1997 года. Но, несмотря на это, большинство концептуальных основ и структур этого закона не дают возможности видеть и анализировать системы органов местного самоуправления в городе Санкт-Петербург.

Ряд основополагающих идей закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” отражают следующие принципы:

1. Собственная самостоятельность местного самоуправления. Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ не могут быть составной частью системы органов государственной власти. Такой принцип автоматически породил много проблем, которые связанны с сопряжением органов государственной власти и местного самоуправления, что для такого города как Санкт-Петербург, который является единым хозяйственным и социальным организмом, выступает в первый план.

2. Город Санкт-Петербург представляет собой город федерального значения и относится к субъекту Российской Федерации. При этом он не считается целостным муниципальным образованием и, таким образом, наличие органа местного самоуправления и должностного лица в местном самоуправлении на уровне города Санкт-Петербурга в целом не предусматривается законодательством.

Муниципальное образование в Санкт-Петербурге определяется фактически внутри границы территории существующего административного района города. Соответствующие законы Санкт-Петербурга, например, закон “О территориальном устройстве Санкт-Петербурга” от 25 декабря 1996 года устанавливает определенный перечень территориальной единицы города, в границах которой и будет находиться свыше сты одиннадцати муниципальных образований.

3. Законодательством предусматривается возможность наделить орган местного самоуправления рядом отдельных полномочий, как орган государственной власти. Данная процедура должна определяться соответствующим законом Санкт-Петербурга.

4. Статья 6 “Право граждан на осуществление местного самоуправления” содержит описание форм участия населения муниципального образования в местном самоуправлении. К ним относятся референдумы, выборы, правотворческие инициативы, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, собрания, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление, общественное объединение, обжалование нормативных актов и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. Закон предусматривает возможность и иных форм участия населения в местном самоуправлении, не противоречащих действующему законодательству.

Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга описывается в главе VIII “Организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления”. Закон предусматривает структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, состоящую из представительных и исполнительных органов. К числу первых относятся муниципальные советы, втрое образует местная администрация, глава муниципального образования и подчиненные структуры.

Численный состав членов муниципального совета устанавливается законодательством в рамках от 9 до 30 депутатов и в зависимости от численности всего населения того муниципального образования, о котором идет речь .

Санкт-Петербургский закон предусматривает наличие в муниципальных образованиях местных администраций, которые избираются в муниципальных советах. Должность главы муниципального образования может быть предусмотрена в уставе муниципального образования, но, в то же время, данной должности может и не быть. Если говорить о местной администрации и других органах местного самоуправления в рамках федерального закона, то можно определено утверждать, что структурное строение органов местного самоуправления, включая и наличие главы муниципального образования, его наименования и тому подобное определяются населением самостоятельно (пункты 1,4,6 статьи 14 и пункты 1,4 статьи 16 ФЗ).

По мнению некоторых, в данном случае обнаруживается подспудное, но вполне осознанное желание депутатов представительного органа государственной власти вмешиваться в пределы компетенции местного сообщества. Но в таком случае автоматически появляется потенциальная вероятность обжалования данного рода норм закона в порядке судебного разбирательства.

Кроме того, следует отметить, что ряд вступивших в силу дополнений к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации” (так называется поправка А.Шишлова, Ю.Лужкова) относительно особенного порядка формирования системы местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге многие кажущиеся противоречия с федеральным законодательством снимает .

Глава II “Предметы ведения муниципальных образований” посвящена описанию компетенции органов местного самоуправления. 2 статьи данной главы перечисляют перечень предметов ведения муниципальных образований и вопросы местного значения такие, как местные финансы и местный бюджет; организация, содержание и развитие муниципальных образовательных и медицинских учреждений; охрана общественного порядка; вопросы планировки и строительства на территории муниципальных образований и по другим вопросам (подпункты 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 28 и 30, пункт 2 статьи 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

При этом законодатель определил, что разграничение предметов ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Санкт-Петербурга по указанным вопросам производится законами Санкт-Петербурга.

Понятно, что депутаты Законодательного Собрания введением данных норм постарались максимально обеспечить управляемость Санкт-Петербургом как единым социально-экономическим и хозяйственным образом.

Важнейшей составной частью закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” является глава V “Финансово-экономическая основа местного самоуправления”.

В соответствии с федеральным законодательством экономическая основа для местного самоуправления в Санкт-Петербурге представляет собой комплекс, который комбинирует муниципальную собственность, местные финансы, а также имущественные ценности, которые находятся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, на основе законодательства Санкт-Петербурга, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Состав муниципальной собственности, передаваемой муниципальным образованиям, определяется законами Санкт-Петербурга. За муниципальными образованиями закрепляются на безвозмездной основе природные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, ныне находящееся в государственной собственности Санкт-Петербурга.

В состав муниципальной собственности входят: местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое имущество.

Вместе с тем вопросы земельных отношений на уровне муниципальных образований в законах практики не прописаны. Хотя для ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга это один из самых главных вопросов, и несмотря на то, что Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” дает полномочия органам местного самоуправления, которые “...в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования” (п.3, статьи 29), но до принятия Земельного кодекса РФ, по всей видимости, придется остановиться на том, что есть в законе.

Столь серьезный вопрос как экономические и финансовые основы местного самоуправления сложно регулировать в рамках закона Санкт-Петербурга в условиях отсутствия давно ожидаемого аналогичного федерального закона. К тому же самим муниципальным образованиям принадлежат очень широкие полномочия в финансово-экономической сфере. Так, например, органы местного самоуправления в соответствии с законом могут устанавливать порядок использования земель, находящихся в границах муниципального образования (пункт 3, статьи 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

В этом отношении законодатель оказался скованным жесткими условиями нормотворчества: неразработанностью соответствующего федерального законодательства, отсутствием закрепленного законом порядка разграничения собственности в Санкт-Петербурге на государственную и муниципальную, а так же порядка разграничения соответствующих полномочий.

Особая роль в практическом становлении системы местного самоуправления отводится в законе местным бюджетом. Закон Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении” включает в состав бюджета местного самоуправления местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов в соответствии с нормативами, установленными законодательством; финансовые средства, переданные органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступление от приватизации имущества, сдача муниципального имущества в аренду, местных займов и лотерей, внешнеэкономической деятельности; дивиденды от муниципальной доли в уставном капитале предприятий и организаций; дотации, субвенции и иные поступления в соответствии с законами Санкт-Петербурга и решениями органов местного самоуправления и другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Структура местного бюджета, предложенная законом, совпадает с нормой федерального закона. Статья 35, пункт 2 “Местные бюджеты” закона гласит: “Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно”.

Что касается статей закона, посвященных для всех муниципальных образований нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, созданию муниципальных внебюджетных фондов, компенсации органами государственной власти дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в связи с решениями, принятыми органами государственной власти (статья 37, 38 закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”), то они выдержаны в соответствии с требованиями федерального законодательства.

С практической точки зрения вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления Санкт-Петербурга являются первостепенными, особенно в начальный период становления системы местного самоуправления. Именно этим вопросам посвящена статья 23 закона “Взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления”. Часть I этой статьи содержит нормы, отражающие обязанность органов государственной власти Санкт-Петербурга создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Закон определяет принятие законодательных актов по вопросам местного самоуправления; принятие решений и иных нормативных актов по вопросам деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, в том числе и по разграничению полномочий; заключение соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Закон предусматривает также определение органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления условий и порядка взаимодействия между структурными подразделениями органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих территорий. Возможные споры и конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления Санкт-Петербурга могут разрешаться, согласно закону, посредством создания ими согласительных комиссий или в судебном порядке.

Наряду с главой VII “ Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью”, закон подробно описывает в статьях 42, 43, 44 главы VI гарантии местного самоуправления.

Это один из наиболее удачно сформулированных разделов закона. Он предусматривает такие гарантии, как полная самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их компетенции, обязанность рассмотрения органами государственной власти Санкт-Петербурга официальных предложений органов местного самоуправления; установление должностным лицам местного самоуправления соответствующих социальных гарантий. Жителям Санкт-Петербурга гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.

Один из принципиальных вопросов местного самоуправления в Санкт-Петербурге связан с самоорганизацией граждан по месту их жительства в районах, кварталах и иных территориях, не являющихся муниципальными образованиями. Этому посвящена статья 26 закона под названием “Территориальное общественное самоуправление”.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований. Система территориального общественного самоуправления в Санкт-Петербурге включает в себя:

Общие собрания, сходы, конференции граждан и формы непосредственной демократии;

Органы территориального общественного самоуправления - советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков и иные органы самоуправления по месту жительства.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления населения устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами Санкт-Петербурга и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общие собрания, сходы и конференции граждан созываются по решению муниципального совета и органа территориального общественного самоуправления по мере необходимости. Закон относит к компетенции общих собраний и конференций граждан следующие вопросы:

1) избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие уставов или положений о них;

2) утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления и отчетов об их выполнении;

3) решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения.

Полномочность собраний и конференций прописывается в уставе муниципального образования в соответствии с действующим законодательством. Закон предусматривает возможность передачи органам территориального общественного самоуправления полномочий, входящих в компетенцию муниципальных советов и местной администрации, а также установление сфер совместной компетенции. Органы территориального общественного самоуправления могут являться, согласно закону “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”, юридическими лицами. Как таковые, органы территориального общественного самоуправления вправе заниматься коммерческой деятельностью для достижения своих уставных целей, создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах; выступать заказчиком по выполнению работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, других объектов социальной инфраструктуры; кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, организаций и учреждений для финансирования целевых социальных программ и организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством.

Естественно, что для своей деятельности органы территориального общественного самоуправления обладают собственными финансовыми ресурсами. Они образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций и граждан. Важно, что закон предусматривает возможность участия органов территориального общественного самоуправления в заседаниях муниципальных советов с правом общественного голоса. Возможные разногласия между органами территориального общественного самоуправления и муниципальными советами разрешаются согласно норме закона посредством создания согласительных комиссий или в судебном порядке.

Заключительная глава VIII “Заключительные и переходные положения” закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” содержит ряд переходных положений, позволяющих сохранить переходный режим управления административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга в период формирования в пределах их границ органов местного самоуправления. С этой целью предусмотрено, что многие полномочия органов местного самоуправления на указанный период будет осуществлять местная администрация.

Анализ содержания законодательства Санкт-Петербурга показывает, что сложный процесс становления системы местного самоуправления нуждается в активизации нормотворческой работы. Законодателю предстоит в достаточно сжатые сроки разработать и принять законы о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, о разграничении собственности, о финансово-экономических основах местного самоуправления, о минимальных местных бюджетах, о муниципальной службе Санкт-Петербурга и ряд других законов.

Но самой большой проблемой реформы местного самоуправления остается подготовка непосредственно населения к жизни в условиях самоорганизации и самоуправления. Поэтому необходимо развернуть широкую и планомерную работу по просвещению и обучению граждан навыкам и приемам жизни в условиях самоуправления, основам правовой и политической культуры. Одновременно надо активизировать исследовательскую и аналитическую работу по изучению конкретных условий функционирования системы местного самоуправления в различных муниципальных образованиях и регионах России. И совершенно очевидно, что необходимо ускорить процесс формирования местного самоуправления, разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга.

Вопросы разграничения полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления являются в настоящее время первоочередной проблемой для города. Нерешенность этих вопросов препятствует нормальному взаимодействию органов государственной власти с органами местного самоуправления. Две основные причины тормозят этот процесс:

Во-первых, сказывается тысячелетняя трагедия этатизма в российской политической жизни;

Во-вторых, можно говорить о социально-психологической неготовности населения Санкт-Петербурга брать на себя ответственность за решение вопросов местного значения. К этому необходимо добавить своеобразную информационную блокаду, в которой пребывает население по вопросам местного самоуправления. Так, летние (1997г.) социологические опросы жителей Санкт-Петербурга показали, что 8 из 10 петербуржцев не представляют себе сути местного самоуправления, не знают, чем оно должно заниматься и на какой территории оно должно существовать.

В Санкт-Петербурге, как и во многих иных субъектах Российской Федерации, набрала силу и фактически доминирует одна тенденция, заметно влияющая на процессы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, - стремление органов государственной власти, прежде всего администрации, вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в пределы их законных полномочий. Факт, что решающую роль в становлении местного самоуправления в Санкт-Петербурге играют не инициатива и самодеятельность населения, а политика государственной власти. Самим же населением местное управление еще не востребовано. 17%-ная явка избирателей на выборах муниципальных советов 8 февраля 1998 года, их фактический провал убедительно подтверждают этот вывод.

2.4 Сравнительный анализ муниципальных округов города Санкт-Петербурга на примере МО «Купчино» и МО «Васильевский»

Муниципальный округ Купчино - это муниципальный округ № 73 в составе Фрунзенского района Санкт-Петербурга. Название округа (а также одноименного исторического района Купчино) происходит от названия располагавшейся на этой территории деревни Ку́пчино.

Современная территория города, объединяемая топонимом "Купчино", описывается разными источниками по-разному. С точки зрения энциклопедии Санкт-Петербурга – это местность, ограниченная на севере – улицей Фучика, на востоке – Московской линией железной дороги, на западе – линией Витебской железной дороги. Согласно Реестру названий объектов городской среды Купчино располагается между улицей Фучика, линией Московской железной дороги, проспектом Славы, Софийской улицей, линией Окружной железной дороги и линией Витебской железной дороги .

На самом деле границы Купчина несколько шире. Граница муниципального образования проходит: от улицы Белы Куна по оси Бухарестской улицы до проспекта Славы, далее по оси проспекта Славы до западной стороны полосы отвода Витебского направления железной дороги, далее на север по западной стороне полосы отвода Витебского направления железной дороги до улицы Фучика, далее по оси улицы Фучика до Будапештской улицы, далее по оси Будапештской улицы до улицы Белы Куна, далее по оси улицы Белы Куна до Бухарестской улицы.

Следует отметить значительную простоту коммуникаций внутри района, чего не достает МО «Васильевский» и, с другой стороны, сложность прохода-проезда за его пределы, что дает возможность позволяет чётко выделить территорию, ограниченную линиями железных дорог: старой окружной (Соединительной) – станция Волковская с севера, современной Окружной – станция Купчинская с юга, путями витебского и московского направлений с запада и востока. Таким образом, в понятие "Купчино" включаются значительная часть промзоны "Обухово", Ново-Волковское кладбище и Витебская – Сортировочная улица. Хотя в соответствии с документацией, эти данные неверны.

С исторической точки зрения на право называться Купчином могла бы претендовать только небольшая территория у железнодорожной платформы Проспект Славы, где ранее находилась одноимённая деревня. В начале 1960-х годов приступили к массовому строительству на территории совхоза "Ударник", села Рылеева, посёлка имени Шаумяна, между нынешними улицами Фучика, Димитрова и железнодорожными путями московского и витебского направлений. Именно на эту территорию по наследству перешёл топоним. Сейчас эту местность часто называют старым или северным Купчином. В 1970-е годы границы Купчина сильно расширились на юг. Территорию от окружной железной дороги до проспекта Славы иногда называют новым или южным Купчином.

В связи со строительством КАД, автодороги на Колпино (продолжение Софийской улицы) и активным развитием территорий, находящихся южнее окружной железной дороги, стоит подумать о включении этих территорий и Южной ТЭЦ в понятие "Купчино". Хотя, не исключено, что правильнее было бы причислять эту местность к Шушарам.

Купчино является частью Фрунзенского района. Состоит из пяти муниципальных образований. В законе о территориальном устройстве Санкт-Петербурга Муниципальное образование «Купчино» первоначально обозначено как Муниципальное образование № 73, но в июне 1998 года оно получило имя собственное – «Купчино». Непосредственно на территории округа располагаются около 100 предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны вытекать из формулировок вопросов, а выбор варианта решения - из экономических возможностей данного муниципального образования, закрепленных в нормативах используемых ресурсов, набор которых должен соответствовать каждому из вопросов местного значения. Федеральный закон №131-Ф3 (статья 17 и статья 18) большинство правовых норм «привязывает» к конкретному виду муниципального образования (поселение, муниципальный район и городской округ), и ничего не говорит о «внутригородских территориях городов». Для восполнения этого пробела в статье 79 Федерального закона №131-Ф3 следует предусмотреть также возможность правового регулирования полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения и наделения МО «Купчино» и МО «Васильевский» большими функциями. Несмотря на небольшую площадь МО «Купчино» образование выполняет все те же самые функции и задачи, которые стоят перед крупным муниципальным образованием.

Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 году без оговорок, была воспринята в российском специальном законодательстве и судебной практике в качестве одного из элементов правовой основы местного самоуправления. Однако, безоговорочное принятие всех без исключения положений Хартии не позволяет избежать конфликта при разграничении полномочий между несколькими муниципальными округами в одном и том же городе и органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Существует мнение, что статья 132 Конституции Российской представляет собой конституционно определенные вопросы местного значения (или перечень вопросов местного значения), фактически основанное на Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370, определившем, что «Конституцией Российской Федерации названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка», что не бесспорно. Невозможно также с уверенностью утверждать, что Конституция РФ относит к вопросам местного значения «владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью», поскольку эти функции выделены особо (часть 1 статьи 130). Кроме того, в соответствии с бюджетным законодательством формирование, утверждение и исполнение местного бюджета - это компетенция органов местного самоуправления как участников бюджетного процесса, а бюджетные полномочия представляют собой средство решения вопросов местного значения. Согласно налоговому законодательству установление местных налогов и сборов - это налоговые полномочия органов местного самоуправления.

Если Федеральным законом №131-Ф3 регулируются общие принципы организации местного самоуправления, то в законе Санкт-Петербурга и в уставах МО «Купчино» и МО «Васильевский» должны быть установлены с учетом специфических сторон процесса разграничения полномочий между органами органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований при формировании перечня вопросов местного значения должны получить развитие и закрепление следующие принципы: принцип компетенционного равноправия однотипных внутригородских муниципальных образований, гарантирующий равные права всех граждан на осуществление местного самоуправления на территориях больших городов; и принцип несовпадения полномочий органов государственной власти города федерального значения с полномочиями органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения, позволяющий избежать конфликтных ситуаций в процессе разграничения полномочий между местным и региональным уровнями публичной власти и обеспечить эффективное расходование бюджетных средств двух уровней.

Реальный анализ уставов МО «Купчино» и МО «Васильевский» показывает отсутствие таких положений, или их частичное присутствие. В то же время имеющиеся положения не всегда могут гарантировать их применение при наделении полномочиями муниципальные округа. Устав МО «Купчино» имеет следующее положение: «Наделение органов местного самоуправления муниципального образования отдельными государственными полномочиями осуществляется в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Признанное в судебном порядке несоответствие законов Санкт-Петербурга, иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга, требованиям, предусмотренным федеральным законом, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий». Но в данном Уставе нет ни слова о том, в какой мере МО может наделяться полномочиями.

Глава 4 Устава, которая называется «Формы, порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления» имеется в обоих уставах. Главные положения главы 4 Уставов МО «Купчино» и МО «Васильевский» являются в основном схожими. Пункт номер 6 статьи 6 главы номер 4 Устава МО «Купчино» добавляет ко всему одно немаловажное положение, которое отсутствует в Уставе муниципального совета МО «Васильевский». Оно гласит: «Граждане имеют право на равный доступ к муниципальной службе». Уставы некоторых муниципальных округов не предусматривают такого положения, несмотря на то, что косвенное указание на такую мысль встречается, но не передает в полной мере главной мысли этого положения .

Действующие Уставы внутригородских муниципальных образований муниципальный округ Васильевский Санкт-Петербурга и МО «Купчино» в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга устанавливает порядок организации местного самоуправления на территории внутригородского муниципального образования муниципальный округ Васильевский Санкт-Петербурга.

Вывод по второй главе: в результате исследования, проведённого во второй главе, можно сказать, что проблемы МСУ Санкт-Петербурга и отдельных районов, несмотря на несовершенство институтов, получают исправление и региональные диспропорции, особенно в некоторых устойчивых МСУ, снижаются. Институты распределения вместе с тем средств работают так, что повышение зарплат бюджетников и рост объема социальных выплат попутно приводит к выравниванию социальных условий не только отдельном МСУ, но и во всем городе.

3. Совершенствование системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО «Васильевский»

3.1 Функции МО «Васильевский» в системе стратегических целей развития города

В рамках развития города Санкт-Петербург в 2011 году было запланировано большое количество приоритетных программ. Округ «Васильевский» на протяжении долгого времени является одной из самых активно развивающихся частей города Санкт-Петербург. Главой муниципального образования и руководящей группой постоянно осуществляются конструктивные действия, которые направлены на создание наиболее удобных и благополучных условий жизни горожан.

Гудимов Анатолий Геннадиевич - председатель муниципального совета. Родился в 1962 году, образование высшее юридическое, живет на 13 линии Васильевского острова. С 1982 года по 1985 год служил на Северном флоте. С 1985 года по 1998 год служил в милиции в Василеостровском РУВД милиционером группы захвата, участковым инспектором милиции, заместителем начальника 30-го отдела милиции, капитан милиции, награжден медалью "За безупречную службу". С 1998 года по настоящее время депутат Муниципального совета округа "Васильевский" (ранее №8), председатель комиссии по благоустройству. Женат, двое детей, дочери 22 года, сыну 19 лет (курсант военной Академии им. Можайского).

Ремонт тепловых сетей на данный момент времени является одной из главных задач в градостроительной и ремонтной сфере МО. Проблема тепловых узлов является довольно актуальной и не только в рамках определенного муниципального образования, но и во всей нашей стране. Вице-губернатор города Санкт-Петербург Алексей Сергеев считает, что именно развитие тепловых сетей будет играть ключевую роль в защите горожан от наступающей суровой зимы, которая по мнениям климатологов может превратиться в настоящее бедствие для жителей нашей страны .

Прошлое жаркое лето, сложилось неблагоприятно для жителей Санкт-Петербурга. Аномально жаркая погода способствовала развитию несанкционированных пляжных зон, территория которых не очищалась и не обрабатывалась от вредных загрязнений. Места вблизи водоемов использовались хаотично, а во многих случаях люди ныряли в источники воды с непосредственно с каменных выступов. Это привело к травмам и ранениям разной степени среди городского населения, которые особенно возросли в июле и августе.

В связи с этим руководство МО «Васильевский» провели встречу с вице-губернатором Алексеем Сергеевым о развитии мест неорганизованного отдыха, загрязнение которых стало отрицательно сказываться на жителях города, спасающихся от палящего и аномального солнца в воде и в местах возле нее. Открывая заседание, вице-губернатор обозначил главную цель – обсуждение и формирование главных вопросов плана программы содержания, обслуживания, развития пляжей и прибрежных территорий [приложение 4]. Алексей Сергеев сказал, что на данный момент времени погодные условия очень ухудшились и колоссальное количество жителей города проводят свое свободное время непосредственно возле открытых водоемов, на набережных.

Отсутствие организованных пляжных территорий в городе отрицательно сказывается на общей ситуации, и кроме того что отрицательно влияет на горожан, снижает туристическую привлекательность города. На 2011 год запланировано массовая очистка прибрежных зон, завоз песка и оборудование пляжей. В ходе совещания были прослушаны предложения администраций районов, и отраслевых ведомств по вопросам развития и содержания территорий данного назначения, а также приняты принципиально важные решения, которые касаются развития неорганизованного отдыха, увеличения финансирования содержания береговых линий. Было предложено до начала весны 2011 года заняться разработкой постановления правительства в части содержания пляжей, а также основных береговых линий.

Подводя итоги, вице-губернатор особенно заострил свое внимание на необходимости обустройства территорий вблизи береговых линий дополнительными парковочными местами, а также заметил, что данная работа в пределах МО «Васильевский» уже набирает обороты к лету и к открытию пляжного сезона 2011 года должна закончиться.

Обратившись к главам районных администраций, А.И. Сергеев четко поставил задачу в ближайшее время разработать концепцию программы развития территорий и представить ее на утверждение Губернатору. Основными позициями, по его мнению, должны были стать планы по техническому оснащению уборочной техникой, улучшению материально-технической базы. В материально-техническую базу было предложено внести души и кабины для переодевания, которые планировалось установить непосредственно на пляжах или в специально отведенных для этого территориях.

Особенно внимание было уделено созданию пляжных спасательных подразделений и проведению спасительных работ, которые также являются очень важной частью безопасности жизни в городе. Оборудование цивилизованных пляжных территорий является, чуть ли не первоочередной задачей МО «Васильевский», поскольку эго территория со всех сторон окружена водой, притом, что на этой островной территории практически отсутствуют организованные места для отдыха.

Еще один немаловажный вопрос, который поможет более ясно определить Функции МО «Васильевский» в системе стратегических целей развития города заключается в том, что руководство муниципального образования сотрудничает с губернатором в области ремонтных работ. В 2010 году главой города – Валентиной Матвиенко была поставлена задача – произвести полный ремонт кровель и осуществить теплоизоляцию крыш домов, где проживают ветераны и блокадники в первую очередь. В целом, как отметила губернатор, следует ускорить проведение данного процесса и постараться уже до начала зимы или с небольшими задержками отремонтировать всю кровлю. Естественно, как пояснила В. Матвиенко, е весь объем работ удастся осуществить в 2010 году. Большое количество неотремонтированных домов так и будут переживать зиму, кровля которых сильно пострадала из-за засухи прошедшего лета.

В целом, огромный объем работ уже был проделан, но еще большие задачи ставятся перед районами на 2011 год, когда планируется отремонтировать всю кровлю в городском муниципальном жилье. На ближайшие работы по ремонту кровли будет выделено дополнительно 550 миллионов из городского бюджета. Эти деньги планируют распределить по районам для дальнейшего их целевого использования. Валентина Матвиенко подчеркнула, что ремонт муниципального жилья в первую очередь в квартирах ветеранов и блокадников, следует провести в кратчайшие сроки. Средства на это выделяются в полном объеме. Губернатор отметила, что в соответствии с законом, городской бюджет не имеет права осуществлять финансирование ликвидации протечек в квартирах собственников. Силы и средства на проведение этих работ следует найти и распределить по срокам управляющие компании.

Кроме того, Валентина Матвиенко сообщила, что все работы, которые будут проводиться в данной области, будут строго контролироваться представителями государственной жилищной инспекции. Городские власти будут принимать активные меры по ликвидации и предупреждению возможных суровых последствий зимы, которым по мнению губернатора следует готовиться особенно внимательно

К 2011 году планируется закончить ремонт трамвайных путей на нескольких улицах МО «Васильевский». Заказчик – Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству. Кроме того, администрацией района согласована проектная документация по реконструкции трамвайных путей.

Продолжится реализация адресной программы по замене газового оборудования. Предполагается установить 692 газовые плиты, а также новые счетчики на газ. Финансирование осуществляется через Жилищный Комитет.

В 2007 году в Петербурге стартовала программа развития внутриквартального освещения на 2007-2013 г. Она не обошла стороной и МО «Васильевский». С целью обеспечения грамотного и наиболее полного функционирования и дальнейшей реконструкции систем наружного освещения Правительством Санкт-Петербурга утвержден План мероприятий по развитию наружного освещения «Светлый город» на 2008-2011 года. На основании этих документов в районе на период до 2013г. разработана районная программа «Светлый город». В 2010 году из-за серьезных недостатков в области финансирования работы по развитию наружного освещения в районе МО «Васильевский» были осложнены. В начале летнего сезона пожароопасная ситуация вызвала также недостатки в бюджете из-за чего проект опять не был осуществлен в полной мере и даже стал отставать в сроках выполнения.

ГУ «Жилищное агентство МО Васильевский» планирует произвести выполнение работ по освещению лестничных клеток, арок, подъездов жилых домов и ремонту внутриквартального освещения. Объем финансирования по программе будет определен за счет средств отраслевого Комитета.

В реализации программы будут также участвовать предприятия и организации района, которые за счет собственных средств будут выполнять работы по художественной подсветке фасадов зданий, скверов, гостевых парковок, автостоянок, АЗС, торговых комплексов и павильонов на территории района.

В 2010 году за счет средств бюджета администрации района планируется выполнить работы по санитарной очистке и уборке неблагоустроенных территорий района, в том числе пляжных территорий на сумму 12 191,8 тысяч рублей. Кроме того, в районе будут выполнены работы по сносу 83 деревьев, которые так или иначе представляют угрозу для жизни человека на сумму 1550,0 тысяч рублей.

Адресная программа Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству по текущему содержанию и ремонту зеленых насаждений объектов общественного пользования на 2010 год пока не определена. Текущий ремонт и содержание дорог. Финансовое снабжение работ по текущему содержанию и ремонту дорог в районе осуществляться за счет средств ГУ «Центр комплексного благоустройства».

3.2 Бюджетное финансирование МСУ

Главное финансирование происходило 11 275, 0 9 751,0 МСУ МО «Васильевский» происходило посредством налогообложения, которое в на совокупный доход составило за последнее полугодие составило 7 887,2 тысяч рублей. Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения в казну составил 4 571,5 тысяч рублей. Налог, взымаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы составил 602,4 тысяч рублей.

Налог, взимаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов, составил 969,1 тысяч рублей. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности составил 3 315,7 тысяч рублей. Налоги на имущество в казну МСУ МО «Васильевский» составили 1 849,7 тысяч рублей. Налог на имущество физических лиц, взимаемый по ставкам, применяемым к объектам налогообложения, расположенным в границах внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга составило 1 849 тысяч рублей.

Уточненный план финансирования на 2011 год с учетом предпринимательской деятельности определен в сумме 15 561,4 , что на 45% больше, чем в 2010 году. Исполнение составило 14 017,7 тысяч рублей, или 99,6% от плана финансирования, в том числе по подразделам:

Основными статьями расходов бюджета района 2008 года являлись:

Общегосударственные вопросы -55% в общем объеме расходов,

Жилищно-коммунальное хозяйство – 19%,

Социальная политика – 15,7%.

Доходы от штрафов и применения санкций планировались в 2008 году в сумме 1 225,0 тысяч рублей, поступило доходов - 1 332,3 или примерно 110,0% от плана. (Табл. 2)

Таблица 2

Доходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года от налогов

Бюджет МСУ МО «Васильевский», также как и бюджет города, имеет ярко выраженную социальную направленность – более 80% бюджетных средств расходуется на социальную сферу: это расходы на заработную плату работникам учреждений МО «Васильевский», выплату различных видов материальной помощи населению, выплату субсидий, дотаций, закупку продукции для нужд учреждений района. Сегодняшний бюджет МСУ МО «Васильевский» – это бюджет развития и одновременно социально ориентированный бюджет. За последние пять лет во много раз были увеличены средства на социальные программы, здравоохранение, строительство и ремонт дорог, благоустройство дворовых территорий. Активно ведется работа по реализации национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России.

Расходы в сфере Жилищно-коммунального хозяйства составили 1 876,0 тысяч рублей. Из них на осуществление Жилищного хозяйства было потрачено 97,1 тысяч рублей.

Муниципальные целевые программы по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования 97,1 тысяч рублей. Выполнение функций органами местного самоуправления МО «Васильевский» составило, так же как и предыдущий показатель 97,1 тысяч рублей [приложение 3].

Немалую часть расходов ЖКХ составил процесс благоустройства, расходы на который были осуществлены в размере 929,4 тысяч рублей. Большое количество муниципальных целевых программ по благоустройству территории муниципального образования привели к затратам 884,2. (Табл. 3)

Таблица 3

Культура, кинематография и средства массовой информации в первом полугодии 2010 года составили одну из основных направлений в расходах. Общая сумма составила 1 295,8 тысяч рублей. На развитие культуры было потрачено 923,0 тысяч рублей. Организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий составила 907,0 тысяч рублей, не превысив плана. Выполнение своих главных функций органами местного самоуправления составило 907,0 тысяч рублей.

Муниципальные целевые программы по реализации мер по профилактике дорожно-транспортных происшествий на территории муниципального образования составило 16,0 тысяч рублей. Выполнение побочных функций органами местного самоуправления составило 16,0 тысяч рублей. (Табл. 4)

Периодическая печать и издательства затратили в первом полугодии 365,0 тысяч рублей из бюджета МСУ МО «Васильевский». К этому относится ряд муниципальных целевых программ по информационной деятельности и распространению массовой информации на территории Муниципального образования проведение которых потребовало затрат в размере 365,0. Также в данное число входит Выполнение функций органами местного самоуправления в рамках периодической печати.

Другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации составили 7,8 тысяч рублей. Муниципальные целевые программы по информационной деятельности и распространению массовой информации на территории Муниципального образования составили 7,8 тысяч рублей расходов. Выполнение в рамках данных целевых программ функций органами местного самоуправления составило 7,8 тысяч рублей.

Социальная политика во многих регионах и муниципальных образованиях представляет одну из главных частей бюджета. Так социальная политика в МО «Васильевский» составила 2 118,8 тысяч рублей расходов бюджета. Них входит охрана семьи и детства, которая составила 2 078,8 тысяч рублей расходов. Содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье встало МО в 1 500,1 тысяч рублей. Выполнение отдельных государственных полномочий за счет субвенций из фонда компенсаций Санкт-Петербурга 1 500,1 тысяч рублей из казны.

Таблица 4

Расходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года на Культуру, кинематографию и средства массовой информации

Выплата вознаграждений приемным родителям составила 578,7 тысяч рублей, из этих средств выполнение отдельных государственных полномочий за счет субвенций из фонда компенсаций Санкт-Петербурга также составило долю из 578,7 тысяч рублей. Другие вопросы в области социальной политики в местном образовании обошлись казне в 40,0 тысяч рублей. В это входили муниципальные целевые программы в области социальной политики. Выполнение функций органами местного самоуправления в рамках социальной политики составило 40,0 тысяч рублей. (Табл. 5)

Можно отметить благоприятное состояние МО «Васильевский№ в сфере финансирования, поскольку статьи расходов являются целесообразными, а также не превышают немеченого количества, кроме того, не превышают доходов, которые структурированным и организованным потоком поступают в казну .

Таблица 5

Расходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года на ЖКХ

3.3 Улучшение состояния системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО Васильевский

Урбанизированные малозаселенные регионы, например Карелия, Красноярский край характеризуются достаточно высокой ролью муниципальных органов, вариативностью их организационных структур (в том числе, использованием в части муниципалитетов модели сити-менеджера), попытками модернизации территориального устройства. Следует отметить, что указанные регионы достаточно плюралистичны с точки зрения ментальности и политического режима, что также накладывает свой отпечаток.

Слабоурбанизированные регионы с низкой плотностью населения и расселения, такие как Якутия, Томская область идут по пути сохранения сложившихся муниципальных механизмов в сочетании с деконцентрацией государственного управления (передачей значительного числа государственных полномочий муниципалитетам), а также попытками экспериментального использования новых форм. Следует отметить, что восприятие роли поселений обычно возрастает по мере снижения степени освоенности территории и плотности расселения (Якутия, Красноярский край, Томская и Архангельская области).

Наконец, особняком стоит рассматриваемый в данном дипломном исследовании город федерального значения Санкт-Петербург, который сочетает в себе максимальную урбанизацию и плотность населения с минимальной плотностью расселения на один город. Можно предположить, что именно это побуждает городские власти к максимальной централизации системы управления городом, что неизбежно сводит на нет роль местного самоуправления, МО «Васильевский» и других районов.

Отчасти такое разделение власти и самоуправления может являться следствием исторически сложившегося недоверия людей к власти. Именно такие результаты показал проведенный опрос общественного мнения. Так, своя власть для жителей Санкт-Петербурга заканчивается на уровне избранных ими руководителей ТСЖ, которые, по словам самих жителей, берут на себя задачи по защите интересов своего дома и нередко добиваются позитивных результатов. Степень влияния ТОСов, с точки зрения респондентов, зависит от управленческих и коммуникативных навыков их представителей. Горожане считают, что в любом случае возможности диалога с властью существуют, и реализация этих возможностей зависит и от простых людей в том числе.

Часть опрошенных полагают, что перспективы местного самоуправления – непосредственно за ТОСами (домкомами, уличкомами), однако для этого необходимы соответствующие изменения в общественном сознании. Часть респондентов предлагают дополнить схему уровнем ТСЖ, который они тоже считают своеобразной формой местного самоуправления, но при ограничении их компетенции только вопросами ЖКХ. Они мотивируют это эффективностью работы подобных товариществ. Так, интересна позиция жителей МО «Васильевский», которые хотят усиления роли ТСЖ не только как организации собственников жилья, но и как некоего органа, защищающего права жителей, по сути, аналога ТОСов.

Большинство респондентов убеждены, что главы территорий должны избираться населением, а не назначаться государственными органами. Среди жителей Северо-Запада, Ярославской области и Приморья – это консолидированная позиция, в Сибири и Поволжье – доминирующая. Иногда участники исследования высказывают определенные сомнения в эффективности выборных механизмов, но все же не видят возможности или каких-то иных способов для формирования муниципальных органов.

Большинство респондентов из этих регионов считают, что органы местного самоуправления не должны входить в структуру органов государственной власти, в противном случае это будет не самоуправление, а вертикаль власти. Эти респонденты считают, что органы местного самоуправления должны быть самостоятельными, независимыми от органов государственной власти, а главы территорий - избираться населением, а не назначаться сверху.

Показательной стала негативная реакция жителей Санкт-Петербурга на предложение отменить выборность органов местного самоуправления, превратив их в филиал районной власти. В этой ситуации они находили возможность похвалить своих муниципальных депутатов, хотя до этого высказывали неудовлетворенность их работой. Преимуществом выборных депутатов, по мнению респондентов, является их близость к жителям, а также местное происхождение.

В связи с этим довольно сложно характеризовать систему МСУ МО «Васильевский» как положительную. Малое доверие органов городской власти приводит к формирующемуся недоверию среди населения, по отношению к представителям местных органов самоуправления. На них возлагается небольшое количество функций, что приводит к уменьшению возможностей поддержания взаимоотношений с населением.

Население в свете этого перестает представлять органы местной власти как действующие инструменты, используя которые люди смогут достигнуть тех или иных результатов своих прошений. Поэтому оптимальным предложением будет – наделение органов местного самоуправления МО «Васильевский» большими функциями и правами, которые позволили бы увеличить возможности сотрудничества с местным населением и повысить статус местного самоуправления.

Важный момент заключается во взаимодействии населения с органами местного самоуправления, с целью оказания методической и консультативной помощи. Следует организовывать и проводить совещания с руководителями органов местного самоуправления по вопросам оказания методической и консультативной помощи по подготовке и проведению выборов депутатов муниципальных советов муниципальных образований четвертого созыва в Санкт-Петербурге. Важно осуществлять содействие в организации и проведении выездных отчетов главы администрации района и руководителей местного самоуправления перед общественностью и жителями района по вопросу: «Об итогах экономического и социального развития МО «Васильевский» в 2010 году и задачах на 2011 год». Подобные встречи можно проводить на специальных конференциях. Представители органов местного самоуправления должны принимать участие в митингах, возложениях цветов, посвященных памятным датам. Это обязательно позволит сблизить население и МСУ. Следует продолжать работу по информационному взаимообмену с органами местного самоуправления.

Вывод по третьей главе: в дипломном исследовании, которое было проведено в первой главе, обосновано, что в отношении Санкт-Петербурга, что касается МО «Васильевский», вопросы интеграционного формирования на современном этапе должны найти своё практическое решение в самом ближайшем будущем. В центральных вопросах развития – в том, что относится к жилищно-коммунальным, транспортным, инженерным и энергетическим инфраструктурам, необходимо заранее формировать структурный анализ дальнейшего развития с участием представителей столичных городов и федеральной власти.

Заключение

Проведенное исследование показало, что основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, комплексное исследование широкого круга данных проблем, которые связаны с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения региона на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры, до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения экономической эффективности на основе оптимизации управления конкурентоспособностью регионов настоятельно требует комплексного анализа накопленного опыта работы.

В качестве прогноза выступают: структурные объекты отраслей, состав расходов бюджета по экономическим статьям, адресные программы в сфере капитального ремонта жилищных элементов и объектов социальной сферы района, а также мероприятия в сфере реализации комплексно-целевых программ и национальных проектов.

Консолидация средств бюджета и реализация мероприятий, которые намечаются, а также процессы, которые будут осуществляться в соответствии с целевыми и адресными программами, национальными проектами, социальными программами позволят провести в 2010 году большое количество работ в сфере благоустройства территории района, капитального и текущего ремонта жилищных фондов и объектов социальной сферы, осуществить ряд социальных мероприятий, направленных на поднятие качественного уровня и условий жизни жителей МО «Васильевский».

Итак, в результате исследования, проведённого автором в дипломной работе, можно сделать следующие выводы:

1) по своему экономическому, демографическому, социально-культурному потенциалу МО «Васильевский» в наибольшей степени подготовлен к выполнению функций по обслуживанию всей территории района и будет являться наиболее значительным узловым элементом проектного опорного каркаса территории. В настоящее время здесь находится большая часть экономического и социально-культурного потенциала города;

2) проекты и приоритетные планы развития, которые были заданы несколько лет назад, благополучно осуществлены. Расширилась территория активной хозяйственной деятельности и формирования планировочных центров и, как результат, – развитие периферийных территорий района;

3) в пространственной политике МО «Васильевский» большое значение играют именно региональные институты, так как они осуществляют непосредственное руководство процессами, а федеральные устанавливают только общие правила и приоритеты. Однако они недостаточно эффективны. Прежде всего, необходимы усилия в области в решении триединой задачи поддержания баланса выравнивающей и стимулирующей политики, выбора пространственных приоритетов развития и согласования интересов части и целого, то есть региона и Федерации;

4) региональные диспропорции, особенно в некоторых устойчивых районах, снижаются. Институты распределения денег работают так, что повышение зарплат бюджетников и рост объема социальных выплат попутно приводит к выравниванию социальных условий МО «Васильевский»;

5) целевые и государственные программы выполнены, что позволяет утверждать об обеспечении результативности управления районом, а также проведении запланированных работ по реконструкции инфраструктуры.

В заключении хотелось бы отметить, что несмотря на проведённую работу, основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, а также комплексное исследование широкого круга данных проблем, связанных с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения регионов на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения социально-экономического развития регионов может помочь в совершенствовании данного процесса.

Список использованной литературы

1. Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466

2. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), ст. 132

3. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» "Собрание законодательства РФ", 05.05.2008, N 18, ст. 2003

4. Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 05.11.2007, N 45, ст. 5462

5. Указ Президента от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5011

6. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

7. ФЗ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497

8. Федеральное Законодательство от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, с изменениями и дополнениями от 22 апреля 1996 г.; 26 ноября 1996 г.; 17 марта 1997 г. (СФКЗ и ФЗ, Вып. 5(41))

9. Закон РФ от 22.10.1992 N 3703-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"

10. Закон от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1010

11. Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

12. Комментарии к Конституции Российской Федерации. Издание номер 2, доподненное и // Отв.ред. Л.А.Окуньков. - М.: Изд-во “БЕК”, 2010.

13. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Бархатова Е.Ю. – М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», - 2007. – 80 с.

14. Комментарии к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”/Отв.ред. Ю.А.Тихомиров. - М.: Издат. группа ИНФРА - Норма, - 2007

15. Комментарий к гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О.Н.Садиков. – М.: Юристъ - 2007. – 448 с

16. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

17. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., Министерство регионального развития Российской Федерации, 2007. С.23-25.

18. Газета «Муниципальный вестник округа №8» зарегистрирована Северно-Западным Окружным Межрегиональным территориальным управлением Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации: ПИ №2-6219 от 25.10.2002// Выпуск от 29.07.2010.

19. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления.– Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2006. – 448 c.

20. Кирсанов С.А., Мирзалиев М.Н., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальный менеджмент: Учеб.пособие. – СПб.: СПбИГО, ООО «Книжный дом», 2006. – 14,0 п.л./3,0 п.л.

21. Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Инновационные технологии предоставления муниципальных услуг // Практика муниципального управления. – №5. – 2007 г. – С.26-31. – 0,7 п.л. / 0,2 п.л.

22. Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С.104-120. – 1,1 п.л./ 0,3 п.л

23. Кузьмина В. М. Муниципальное право России. /Учебно-методический комплекс. Кафедра конституционного и муниципального права РУДН/ Москва - 2010

24. Морозова Т.Г., Победина М.П., Поляк Г.Ю. и др.; под ред.проф. Морозовой Т.Г. / Региональная экономика: учеб.пособие для вузов.- М:., 2006 с. 263

25. Сергиенко А.М. Бюджеты муниципальных образований Санкт-Петербурга в условиях реформы местного самоуправления / Колл. авторов; Под ред. проф. Н.Г. Ивановой и проф. М.И. Поповой. – Спб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2006. – 15,0п.л./0,3п.л.

26. Сергиенко А.М. Государственная «вертикаль власти» и право граждан на местное самоуправление // Управленческое консультирование. – №3. – 2006. – С.172-176. – 0,3 п.л.

27. Сергиенко А.М. Муниципальная реформа в правовом поле города федерального значения – Санкт-Петербурга (вопросы регионального законотворчества) // Управленческое консультирование. – №3. – 2006г. – С.67-11. – 0,7п.л

28. Сергиенко А.М. Понимание правовой природы вопросов местного значения как первый шаг на пути их решения // КОДЕКС-info. – 2006. – Июль-август. – С.6-13. – 2,1 п.л.

29. Сергиенко А.М. Участие органов местного самоуправления в производстве общественных благ на муниципальном уровне: экономические и правовые аспекты // Ученые записки юридического факультета. – Вып. 12(22). – С.177-184. – 0,5 п.л.

30. Сергиенко А.М., Мирзалиев М.Н. Актуальные аспекты законотворческого процесса в городе федерального значения в условиях муниципальной реформы // Гуманитарные науки и гуманитарное образование: Сборник статей, Вып. 4 / Ред.и сост. И.П. Вишнякова-Вишневецкая. – СПб.: ООО «Книжный дом», СПбИГО, 2006. – С.182-187. – 0,4 п.л./0,2 п.л.

31. Сергиенко А.М., Муру Р.Н. Вопросы местного значения // Управленческое консультирование. – №1. – 2007 г. – 1,0 п.л. /0,5 п.л.

32. Сидоров М.К.. Социально-политическая география и регионалистика России.. - Москва: ИНФРА-М, - 2006.

33. Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008. Данные за 11 мес. 2007 г.

34. Фетисова Г.В., Никифоров П.В. Характеристика систем стратегического планирования социально-экономического развития региона // Актуальные проблемы современной науки: Сборник статей 5-й международной конференции молодых ученых и студентов. – Самара, 2006. – 0,4 п.л. / 0,2 п.л.

35. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm

36. http://lawru.info/base55/part2/d55ru2498.htm

37. http://www.gov.spb.ru/law

38. http://msmov.spb.ru/

39. http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=%2040296

40. http://ru.wikipedia.org/wiki/Обсуждение:Купчино_(округ_Санкт-Петербурга)

Приложение 1

Социальные основы функционирования МСУ в России

Приложение 2

Правовое основание существования МСУ в России

Приложение 3

Характеристика жилищно-коммунального хозяйства представлена в таблице:

Показатели		Ед-ца измерения	2008 год отчет		2009 год отчет		2010 год оценка		2011 год прогноз
Общее число жилых зданий		ед.		794		797		806		806
тыс.кв.м общей площади		5618,8		5637,4		5649,9		5649,9
в том числе:
государственного фонда		ед.		380		32		13		6
тыс.кв.м общей площади		1958,6		181,47		20,26		5,57
Дома, переданные ТСЖ и УК		ед.		414		765		793		800
тыс.кв.м общей площади		3660,1		5455,9		5629,7		5644,4
Общее число квартир		ед.		104520		104252		104354		104354
тыс.кв.м общей площади		5410,1		5364,2		5422, 9		5422,9
в том числе:
в домах государственного фонда		ед.		39896		2838		130		72
тыс.кв.м общей площади		2143,3		112,9		18,57		4,37
В домах, переданных ТСЖ и УК		ед.		64624		101414		104224		104282
тыс.кв.м общей площади		3266,8		5251,2		5404,3		5418,5
Из общего числа квартир - число коммунальных квартир		ед.		7958		7967		7435		7435
тыс.кв.м общей площади		521,8		522,4		467,4		467,4
Ввод в эксплуатацию жилых домов за счет всех источников финансирования (новое строительство)		квартир		2372		3971,0		2949,0		2368,0
тыс.кв.м общей площади		150,5		234,3		171,2		154,2
из него:
за счет собственных средств инвесторов		квартир		2372		3971,0		2949,0		2368,0
тыс.кв.м общей площади		150,5		234,3		171,2		154,2
		квартир
Ввод в эксплуатацию реконструируемых жилых домов за счет всех источников финансирования		квартир
Капитальный ремонт и реконструкция жилищного фонда
за счет собственных средств предприятий, организаций и инвесторов
		тыс.руб.
за счет средств бюджета		тыс.руб.		558707,2		373471,4		15329,7		106269,5
Капитальный ремонт дорог		тыс.кв.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Текущий ремонт дорог:
За счет средств бюджета администрации		тыс.кв.м		60,1		-		-		-
Ремонт инженерных сетей
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Ремонт водопроводных сетей		п.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Ремонт канализационных сетей		п.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
За счет средств ГУ «Центр комплексного благоустройства»	тыс.кв.м		335,6		201,6		6,4		77,7
	млн.руб.		504,8		272,03		24,9		93,2

Приложение 4

Расположение МО «Васильевский»

Граница МО Васильевский проходит: от продолжения Среднего проспекта В.О.по оси реки Малой Невы до реки Смоленки, далее по оси реки Смоленки до Наличного моста, далее по оси Наличной улицы до улицы Беринга, далее по оси улицы Беринга до Малого проспекта ВО, далее по оси 24-й - 25-й линии В.О. до Среднего проспекта В.О., далее по оси Среднего проспекта В.О. и ее продолжению до оси реки Малой Невы

Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36

Кузьмина В. М. Муниципальное право России. /Учебно-методический комплекс. Кафедра конституционного и муниципального права РУДН/ Москва - 2010

Фетисова Г.В., Никифоров П.В. Характеристика систем стратегического планирования социально-экономического развития региона // Актуальные проблемы современной науки: Сборник статей 5-й международной конференции молодых ученых и студентов. – Самара, 2006. – 0,4 п.л. / 0,2 п.л.

Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

Закон РФ от 22.10.1992 N 3703-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"

Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), ст. 132

ФЗ № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466

Федеральное Законодательство от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, статья 3506

Закон от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1010

ФЗ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497

Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 05.11.2007, N 45, ст. 5462

Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607«Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» "Собрание законодательства РФ", 05.05.2008, N 18, ст. 2003

Указ Президента от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5011

Региональная экономика: учеб.пособие для вузов/ Т.Г.Морозова, М.П. Победина, Г.Ю. Поляк и др.; под ред.проф. Т.Г. Морозовой.- М., 2006 с. 263

Муниципальное право России. Учебник 2-е издание / Под ред. Чеботарева Г.Н. – М.: Юристъ, - 2007. - С. 150

Там же. - С. 272

Закон Санкт-Петербурга № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» . Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 23 сентября 2009 года

Http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=%2040296

Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm

Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

Http://www.gov.spb.ru/law

Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., Министерство регионального развития Российской Федерации, 2007. С.23-25.

Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008. Данные за 11 мес. 2007 г.

ФЗ № 131от 28.10.2003 «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в РФ», глава 5

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

1) муниципальный избирательный корпус, как база,

2) вышедший из его лона распорядительный совет,

3) исполнительный орган,

4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.» 1

Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти - представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:

Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления: 2

Вариант 1

Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу.

Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.

Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право «вето»). Такая модель иногда условно обозначается как: «совет - «сильный» мэр».

Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:

представительный орган (избирается населением непосредственно):

Принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению

Муниципальными финансами;

Регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;

Обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального

Образования (преодоление «вето» главы 2/3 голосов).

Глава муниципального образования (избирается населением непосредственно):

Осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;

Самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает соответствующих должностных лиц;

Имеет право «вето» на решения представительного органа.

Данный вариант применяется в Ахтубинском сельском поселении. В Ахтубинском сельском поселении действует представительный избранный (последние выборы состоялись в 2009г) орган - Дума, состоящая из 10 депутатов во главе с председателем.

Исполнительным органом является Администрация Ахтубинского сельского поселения во главе с Черных Вадимом Ивановичем, избранным в 2009г (является самым молодым главой района, 28 лет).

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным органом.

Наиболее типичным способом формирования коллегиального представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

Вариант 2.

Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением. Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией 3 .

Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.

В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:

а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава коллегиального представительного органа (модель «совет - «слабый» мэр»).

При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом.

Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль а деятельностью исполнительных органов;

б) членами коллегиального представительного органа (модель «городская комиссия/муниципалитет»).

При такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;

в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель «совет - управляющий»).

При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.

Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов).

Вариант 3

Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты).

Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия. Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.

Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

Для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило, на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;

Для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и «вымиранию» сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.

Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона).

Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Так же важной проблемой для сельских поселений является проблема сокращения численности служащих. Эта проблема коснулась и Ахтубинского сельского поселения.

Полезные советы на все случаи жизни

Рекомендованный список диссертаций

Социальная организация местного самоуправления на уровне сельского района 1999 год, кандидат социологических наук Скребнев, Владимир Викторович

Специфика кадровой политики в органах городского самоуправления современной России 2005 год, кандидат социологических наук Рубцов, Виктор Николаевич

2003 год, доктор юридических наук Мокрый, Владимир Семенович

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование организации местного самоуправления»

Похожие диссертационные работы по специальности «Социология управления», 22.00.08 шифр ВАК

Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления 2010 год, доктор экономических наук Шамарова, Гульмира Мухтаровна

2000 год, кандидат социологических наук Миронова, Нина Ивановна

Формирование местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е годы XX века 2003 год, кандидат исторических наук Санжиева, Дарима Сыреновна

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Голованов, Иван Андреевич

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Голованов, Иван Андреевич, 2004 год

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7 за 2007 год

1. Роль местного самоуправления в развитии экономики и территорий.

Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе
(при наличии многоукладной экономики)

2. Оценка современного состояния местного самоуправления в России.

3. Что препятствует развитию местного самоуправления в России.

4. Перспективы развития местного самоуправления в России.

Таблица 2. Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России

4.1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.

4.2. Демократизация межбюджетных отношений.

4.3. Совершенствование налоговой системы.

4.4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

4.5. Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.

4.6. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.

4.7. Создание вертикали местного самоуправления.

4.8. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.

4.9. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Кузьмина В. М. Муниципальное право России. /Учебно-методический комплекс. Кафедра конституционного и муниципального права РУДН/ Москва - 2010

Рекомендованный список диссертаций

Социальная организация местного самоуправления на уровне сельского района 1999 год, кандидат социологических наук Скребнев, Владимир Викторович

Специфика кадровой политики в органах городского самоуправления современной России 2005 год, кандидат социологических наук Рубцов, Виктор Николаевич

2003 год, доктор юридических наук Мокрый, Владимир Семенович

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование организации местного самоуправления»

Похожие диссертационные работы по специальности «Социология управления», 22.00.08 шифр ВАК

Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления 2010 год, доктор экономических наук Шамарова, Гульмира Мухтаровна

2000 год, кандидат социологических наук Миронова, Нина Ивановна

Формирование местного самоуправления в Республике Бурятия в 90-е годы XX века 2003 год, кандидат исторических наук Санжиева, Дарима Сыреновна

Заключение диссертации по теме «Социология управления», Голованов, Иван Андреевич

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Голованов, Иван Андреевич, 2004 год

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7 за 2007 год

1. Роль местного самоуправления в развитии экономики и территорий.

Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе(при наличии многоукладной экономики)

2. Оценка современного состояния местного самоуправления в России.

3. Что препятствует развитию местного самоуправления в России.

4. Перспективы развития местного самоуправления в России.

Таблица 2. Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России

4.1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.

4.2. Демократизация межбюджетных отношений.

4.3. Совершенствование налоговой системы.

4.4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.

4.5. Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.

4.6. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.

4.7. Создание вертикали местного самоуправления.

4.8. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.

4.9. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.

Кузьмина В. М. Муниципальное право России. /Учебно-методический комплекс. Кафедра конституционного и муниципального права РУДН/ Москва - 2010

Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе
(при наличии многоукладной экономики)